Проблема неэффективности государственного сектора

Интерес к вопросу эффективности предприятий государственного сектора экономики вновь возродился на рубеже XX и XXI вв., особенно в переходных обществах. Это объясняется следующими факторами: • во-первых, тем, что в переходных экономиках формируется государственный сектор нового типа; • во-вторых, продолжающимся процессом реструктуризации государственных предприятий; • в-третьих, возрождением интереса к проблеме государственного сектора в странах Запада после завершения масштабной приватизации. Существует масса примеров как эффективности, так и неэффективности государственных предприятий. В основе неэффективности части государственных предприятий лежат общие причины неэффективности государственного сектора экономики. Это институциональные изъяны государства. В целом наблюдается меньшая эффективность предприятий государственного сектора экономики по сравнению с частными предприятиями, действующими в той же отрасли. Издержки производства государственных предприятий во многих случаях, но не во всех, оказываются выше издержек на частных предприятиях. Это относится, например, к такому виду общественного транспорта, как автобусное сообщение, к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги. Вместе с тем прямое сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным, так как они производят разную, часто несопоставимую продукцию. Эффективность государственного подземного транспорта невозможно сравнить с частным, так как не существует частного метрополитена. В тех случаях, когда продукция сопоставима, не всегда можно достоверно измерить и посчитать затраты и результаты. Например, это трудно сделать при сравнении государственных и частных организаций в сфере образования. Проблемой является измерение производительности труда многих государственных служащих. Это связано с тем, что трудно измерить результаты их труда. В целом производительность труда государственных служащих растет. Об этом свидетельствует тот факт, что вместе с сокращением числа государственных служащих во многих развитых странах в конце прошлого века имел место высокий рост масштабов предоставляемых услуг. Исследование неэффективной деятельности государственных предприятий показало, что существуют и более конкретные причины неэффективности многих государственных предприятий, вытекающие из общих причин неэффективности государственного сектора экономики.Эти конкретные причины связаны с управленческими проблемами на уровне предприятий, с отраслевыми особенностями тех сфер, где действуют предприятия, с особенностями стимулирования труда государственных служащих. В частности, к факторам неэффективности государственных предприятий относятся: 1) проблемы управления и организации производства: условия «мягкого бюджетного ограничения» (субсидии, нет угрозы банкротства), нет цели максимизации прибыли, отсутствуют стимулы повышения эффективности, трудности планирования долгосрочных инвестиций, бюрократические цели (максимизация размера организации), ограничения по типу и качеству материальных затрат (закупочные спецификации), влияние политики, политических аспектов экономических решений, низкий уровень расположенности к риску (акцент на формальных процедурах); 2) особенности стимулирования труда государственных служащих: слабая угроза увольнения, низкий уровень заработной платы по сравнению с аналогичной работой в частном секторе, отсутствие стимулирующих производительность систем оплаты труда, трудности определения результатов труда государственных служащих, коррупция; 3) особенности отраслевой конкуренции: отсутствие конкуренции (почтовая служба), условия естественной монополии (бюрократическая монополия). Условия, в которых функционируют государственные предприятия, представляют собой условия «мягкого бюджетного ограничения». «Мягкое бюджетное ограничение» — это финансовые условия функционирования предприятия, которые включают в себя необязательность получения прибыли как условия эффективности предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков. Во многих случаях у государственных предприятий отсутствует мотив максимизации прибыли. На решения о расширении масштабов производства влияет политика, проводимая правительством, в частности политика по поддержанию уровня занятости в данной отрасли или регионе. Эта политика ведет к снижению производительности труда в данной государственной компании. Во многих странах государственные компании не обеспокоены проблемой финансовых потерь и банкротства. Эти потери списываются за счет общих государственных доходов. Система субсидий государственным предприятиям также создает атмосферу мягкого бюджетного ограничения. Все это является причиной более низкой эффективности государственных предприятий в рамках системы управления и организации производства на государственных предприятиях. Стремление руководителей государственных предприятий и служб увеличить размеры своего бюджета (модель Нисканена) и бюрократическая монополия, сходная с естественной монополией, во многом объясняют неэффективность государственных предприятий. Кроме того, одним из факторов неэффективности с точки зрения управления и организации является стремление избежать риска при принятии решений (risk aversion). Это стремление связано с желанием освободить себя от ответственности за принимаемые решения. Риск уменьшается, если государственный служащий следует формальным процедурам принятия решений. Эти процедуры предполагают, что действия служащего проверяются другими. Формализованные процедуры, групповое принятие решения, неясное распределение ответственности, — все это удлиняет технологию производства товара или услуги, снижает эффективность их производства. Нерасположенность к риску представляет собой стремление бюрократической системы управления избежать ответственности за принимаемые решения, предполагающее групповое принятие решений, акцент на формальной процедуре принятия решений. Решение проблемы эффективности предприятий и организаций государственного сектора лежит в рамках отмеченных выше особенностей функционирования этого сектора. Повышение эффективности государственных предприятий предполагает как реформу системы управления государственными предприятиями, так и усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия. Повышение эффективности государственных предприятий — это длительный процесс, включающий разнообразные меры правительства. В литературе этот процесс называют также реструктуризацией государственных предприятий. Длительность и сложность процесса реструктуризации государственных предприятий позволяет назвать все эти преобразования реформой государственных предприятий.

Проблемы бюрократии

Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во всех сферах жизни общества особенно важно понять формы и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций. Без него не может осуществляться государственное управление. Низкий престиж профессии чиновника, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования его труда, социальной защиты, существенно мешают поднять государственное управление на качественно новый уровень. Между тем эффективность и качество деятельности государственной бюрократии является одним из решающих факторов выхода России из состояния системного кризиса. Особое значение имеет профессионализм государственной службы субъектов Федерации, которая является относительно самостоятельным институтом государственного управления. Анализ деятельности государственной бюрократии, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, а снижении профессионализма государственных служащих. При этом состояние государственной службы на данном уровне, ее особенности и специфика, качество профессионализма государственной бюрократии, проблемы управления профессионально-личностным развитием исследованы явно недостаточно. Стало очевидным, что в мероприятиях по совершенствованию государственной службы слабо учитываются социологический и структурно-функциональный подходы, не выявляются взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, не принимаются во внимание новые квалификационные требования при оценке работы государственной бюрократии. Изучение бюрократии как социально-политического явления всегда было сопряжено с многочисленными сложностями: прежде всего аморфностью самого объекта исследования, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. Бюрократия рассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм. В работах А. де Токвиля и Дж.Миля бюрократия сразу же стала объектом критики. Дж. Миль в своих работах противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности. К.Маркс также дал критическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В.И. Ленина, который характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают...»2. Несомненной заслугой марксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию как буржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, не проясняет глубинной природы бюрократии. Традиция позитивной оценки бюрократии связана с именем М.Вебера. М. Вебер впервые представил проблематику бюрократии системно, став основоположником многих современных концепций. М.Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный, чистый и рациональный тип бюрократии –наилучшей из всех возможных форм организации. В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др.3 Последователи М.Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М.Крозье [13,с.62]. Марксистская концепция также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа, М.С.Восленского. Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом. Проблемой политизации бюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-Л. Кермон. Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями. Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду и др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Эффективность государственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективности государственной власти и государственного управления в связи с возникновением необходимости реформирования государственного аппарата управления и поиска эффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад в исследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А. Крыштановской. Несмотря на это, вопросы формирования эффективности государственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются в центре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегда весьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке. Практически отсутствуют публикации, в которых были бы представлены характеристики идеальной для российских условий модели бюрократии, частные принципы, и практические рекомендации по совершенствованию отечественного государственного аппарата всех уровней. Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельности государственной бюрократии в регионах, и в частности в Республике Татарстан. Можно выделить следующих авторов: А.А. Жабрева, Г.П. Зинченко, Б.Х. Зиннурова, Р.А. Мусаева, З.С. Гафаров, С.А. Иванову и др. Важную роль в научном осмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросах социального управления и становления государственной службы Российской Федерации. В тоже время, на наш взгляд современный этап становления государственной службы, ключевым звеном которого является государственная бюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных социологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основные признаки и характерные черты.