Регулирование естественных монополий в США
В США регулирование естественных монополий имеет вековую историю [50]. Оно началось с регулирования железнодорожного транспорта. По мере развития экономики в сферу контроля и регулирования были включены компании общего пользования- естественные монополисты, осуществляющие поставку на рынок коммунальных услуг, в том числе и в сфере топливо- энергетического комплекса. В настоящее время функции регулирования на федеральном и штатном уровнях разделены между Федеральной энергетической регулирующей комиссией, созданной в 1977 году, и штатными комиссиями по регулированию компаниями общего пользования. Федеральная комиссия дислоцируется в Вашингтоне и в ее функции входит:
-регулирование тарифов на межштатные поставки электроэнергии и природного газа и контроль за компаниями их осуществляющие;
-регулирование межштатных нефтепроводов;
-лицензирование гидротехнического строительства;
-разработка общефедеральных экологических энергетических норм;
-координация работ по энергетической стратегии США;
-регулирование энергетических систем, находящихся в федеральной собственности;
В состав комиссии входят пять комиссионеров, назначаемых Президентом США и утверждаемых Конгрессом. Рабочий персонал комиссии составляет около 1500 сотрудников. Количество регулируемых компаний составляет: электроэнергетических более 200, газовых- 150, нефтепроводных -150. Комиссией проводится большая работа по реструктуризации естественных монополий и развития конкурентных отношений там, где это позволит снизить издержки как результат конкуренции. За последние годы в США принято более 40 законов, регулирующих деятельность в сфере энергетики. Особо можно отметить принятый в октябре 1992 года закон “ О национальной энергетической политике ”, в котором на 90 страницах в 30 разделах и 308 статьях подробно расписаны все аспекты указанной проблемы. Штатные комиссии сформировались в 30-ые годы и имеют большой опыт по регулированию компаний общего пользования с учетом особенностей каждого штата. Поэтому они могут отличаться названием, количеством комиссионеров, штатной численностью персонала, объему полномочий. Процедура назначения комиссионеров различна в разных штатах, но она осуществляется одной из ветвей власти, которая не имеет права изменять состав комиссии до следующих выборов. Состав комиссии обновляется по частям. При этом срок работы каждого колеблется от 4 до 10 лет с условиями ротации. Например в штате Калифорния комиссия состоит из пяти человек, которые назначаются губернатором с одобрения сената штата на шесть лет, с численностью персонала более 1150 служащих в 11 отделах: юридическом, судей по административному праву, адвокатов плательщиков тарифов (установление тарифов на энергоносители), советов и соответствия ( рассмотрения не выносимых на слушания вопросов регулирования энергетики, транспортный, стратегического планирования, отношения с правительством, отношения с общественностью, управленческих услуг, безопасности, советника общественности. Каждый член комиссии и ее сотрудники перед вступлением в должность принимают и подписывают присягу. Они не имеют права иметь какие либо коммерческие интересы в сфере регулирования, а так же разглашать без решения комиссии или суда результатов проверок и сведений, составляющих коммерческую тайну регулируемых компаний. Необходимо отметить, что типичная комиссия - это самостоятельный орган исполнительной власти штата, независимый при принятии решений в рамках своих следующих полномочий:
устанавливает тарифы на продукцию и услуги естественных монополистов и регулирует их рентабельность;
контролирует движение собственности и инвестиционные программы регулируемых компаний;
устанавливает и контролирует стандарты безопасности и качества представляемых услуг;
контролирует счета компаний и состояние их бухгалтерского учета;
работает с жалобами потребителей;
Комиссии состоят в среднем из пяти комиссионеров штата в несколько сотен сотрудников. Процедура регулирования цен и тарифов как на федеральном, так и на штатном уровне представляет из себя квази судебную процедуру, которая состоит из обязательных публичных слушаний, на которых обсуждаются предложения компаний по изменению тарифов с привлечением представителей различных заинтересованных сторон, которые представляют свои доводы. Слушания ведет административный судья комиссии для подготовки проекта решения по тарифам для голосования комиссионерам. После длительного всестороннего обсуждения и рассмотрения, иногда в течении нескольких месяцев, решение принимается на открытом заседании комиссии. В целях сокращения срока слушаний в некоторых штатах их срок может быть ограничен местными законами Решение является обязательным для исполнения, но может быть оспорено при наличии достаточных оснований в судебном порядке При установлении тарифов комиссия должна с одной стороны защищать экономические интересы потребителей, минимизируя связанные с их обслуживанием затраты, с другой обеспечение естественным монополистам достаточного дохода для покрытия обоснованных затрат на поддержание своей деятельности и получения обоснованной разрешенной прибыли. Финансирование деятельности комиссий осуществляется по разному: в одних случаях это бюджет штата, как в Калифорнии, чаще отчисления от тарифов, как в штате Висконсин.
Необходимо отметить, что в США имеется система льгот и гарантий для неплательщиков и малоимущих слоев населения, что представляет интерес для России. Так ни у одного потребителя нельзя отключить подачу природного газа или электроэнергии в период с 1 декабря по 31 марта по причине неплатежеспособности, если энергоресурсы используются как источники тепла. При этом предусматривается процедура реструктуризации задолженности и последующего возобновления энергоснабжения в случае отключения. Для малоимущей части населения по их просьбе с представлением соответствующих заверенных муниципалитетами документов в зимнее время может предоставляться льготные тарифы в размере 5-7 % от номинального. Общий процент льготников обычно не превышает нескольких процентов. Льготные тарифы дотируются за счет более высоких тарифов на энергоносители для входящих в данную группу потребителей. Перекрестное субсидирование при этом исключается.
Изучение огромного опыта регулирования естественных монополий в США иллюстрирует, что оно тоже нуждается в совершенствовании. Большая трудоемкость судебного характера установления тарифов, невозможность учета всех резервов снижения тарифов на базе существующего метода их расчета стоимости обслуживания, отсутствие единого нормативно-методического поля, недостаточно развитые конкурентные отношения в сфере энергетических естественных монополий.
Анализ ситуации в области регулирования компаний общего пользования по электроснабжению и природному газу в России и США показывает их схожесть во многих аспектах. Проблемы реструктуризации отраслей, совершенствования энергетической и тарифной политики, разработки новых рыночных подходов к определению тарифов на продукцию и услуги монополистов и их решение могут стать основой взаимовыгодного сотрудничества между нашими странами.
В разных странах перечень естественных монополий и интенсивность государственного вмешательства в их деятельность неодинаковы. Но, как правило, это отрасли, связанные с добычей или переработкой энергетического сырья, предоставлением транспортных или иных коммунальных услуг. Формы государственного участия в управлении деятельностью этих отраслей варьируют от всеобъемлющего руководства (например, в рамках национальных отраслей или предприятий государственной собственности) до регламентации лишь отдельных аспектов деятельности частных компаний, сохраняющихся в этих отраслях (определение важнейших ориентиров их развития).
В США национализация в силу исторических причин не приобрел существенных масштабов. Здесь активное вмешательство государств проявилось в более мягких формах. Наиболее последовательно и широко государственное регулирование применялось в отраслях общественного пользования. Это прежде всего газо-, электро- и водоснабжение, также различные отрасли связи. Все это капиталоемкие отрасли с медленным оборотом производственных фондов. Поскольку конкуренция однотипных хозяйств в пределах одного и того же региона в этих отраслях ведет к дублированию значительных капитальных вложений, что с точки зрения общества было бы чрезмерно расточительным, то государство, взяв на себя определенные регулирующие функции, приняло меры по ограничению здесь конкуренции. В частности оно освободило эти отрасли от действия антитрестовских законов. Более того, в определенной мере оно стимулировало в них укрепление масштабов производств, что способствовало росту объемов операций внутри одного и того же района, снижению единичных задержек, улучшению обслуживания потребителей. В обмен на ряд привилегий, в том числе финансовых, которые предоставлялись государством отраслям общественного пользования, последние были обязаны выполнять определенные требования, например, обслуживать качественно и в любое время всех без исключения потребителей, обращающихся к ним за услугами. Государственное воздействие на экономику этих отраслей проявлялось прежде всего в их регулировании в области финансов, заработной платы, цен, также качества продукции и предоставляемых услуг. Кроме того, количество кампаний и строительство новых предприятий (например, газопроводов, ГЭС и прочих подобных объектов) контролировалось органами местной или федеральной власти путем выдачи на них специальных разрешений- сертификатов. Цель такого регулирования- обеспечить общество (особенно промышленность) теми преимуществами, которые дает приобретение продукции и услуг общественного пользования по разумным с точки зрения правительства ценам. Надо учитывать, что регулирование такого типа осуществляется в интересах крупного частного капитала, в больших количествах потребляющего продукцию этих отраслей. Основные функции контроля над ценами продукции и услугами отраслей общественного пользования, в частности электроэнергии и природного газа, возложены н специальные комиссии штатов и Федеральную энергетическую комиссию. Регулирующая деятельность специальных комиссий ограничена операциями в пределах отдельных штатов. Сфера регулирования Федеральной энергетической комиссии- это межштатная торговля электроэнергией и газом, включая и ценообразование на эту продукцию. По мере роста межштатных операций функции контроля над тарифами все больше переходили от комиссий штатов к Федеральной энергетической комиссии. Правительственное регулирование цен в отраслях общественного пользования преследовало двойную цель. Во-первых, оно должно было стимулировать расширение производств и сбыт продукции, необходимой во всех сферах экономики, по ценам, приемлемым для компаний потребителей; и во-вторых, обеспечить определенную прибыль компаниям отраслей общественного пользования, способствуя привлечению в эти отрасли новых капиталов. В области ценообразования такое регулирование осуществлялось, как правило, путем установления верхнего предела цены, который фирмы не должны превышать при продаже своей продукции. Основным принципом построения такой цены является возмещение издержек плюс "разумная" прибыль. Под "разумной" прибылью понимается такая норма прибыли, которая выше процента, получаемого по правительственным облигациям, но ниже средней нормы прибыли во всей обрабатывающей промышленности. Допустимые нормы прибыли время от времени пересматриваются. В зависимости от экономической конъюнктуры они варьируют по различным штатам. В межштатной торговле прибыль обычно устанавливается в размере 5-7% на основной капитал, иногда чуть выше, но не больше 12% (средний уровень прибыли в обрабатывающей промышленности). Норм прибыли в отраслях общественного пользования чаще всего рассчитывается по отношению к остаточной стоимости основного капитала (за вычетом амортизационных отчислений). Вместе с тем, разрешенная норма прибыли не гарантируется. Ее фактическая величин зависит от конкретных условий работы фирмы, от конъюнктуры рынка, от успешного сбыта продукции. Недостаток прибыли в какой-либо период времени обычно не позволяет компенсировать ее избытком сверх установленного норматива в более поздний период. Очень часто регулирующие комиссии устанавливают лишь общую норму прибыли для компаний, предоставляя последним широкую свободу разработки конкретных тарифов на свою продукцию при условии не превышения установленных общих лимитов. Ограничение размеров прибыли определенным нормативом нередко вызывает стремление компаний увеличивать не норму прибыли, ее массу, что достигается, главным образом, путем расширения сбыт своей продукции, иногда даже за счет снижения цен на нее. При определении тарифов компании отрасли общественного пользования учитывают в основном 2 фактора: издержки производства, характеризующие экономические условия производства в фирме, и ценность услуги, отражающей величину и динамику спроса. Использование принципа "ценности услуги" позволяет установить разные уровни цен на одну и ту же продукцию в зависимости не от издержек, лишь от целей потребления. Возможность такой дифференциации цен в большинстве случаев объясняется монопольным положением компании- производителя на каком-либо рынке.
Государственное регулирование оказывает существенное влияние на уровень и соотношение цен в отраслях общественного пользования. Однако масштабы точного влияния постоянно меняются. Показателен в этом от ношении пример газовой промышленности. До 1935-1938г. регулирование цен на природный газ и электроэнергию осуществлялось только в пределах отдельных штатов местными властями или специальными комиссиями. Все поставки за пределы штата, имевшие в то время небольшой объем оставались вне контроля. К середине 40-х годов благодаря достижениям в области передачи электроэнергии и транспортировки газа на большие расстояния размеры межштатных операций значительно возросли. Их роль стала столь существенной, что в 1935г. на Федеральную электрическую компанию впервые были возложены обязанность регулировать цены межштатных поставок электроэнергии, в 1938г.- и межштатных поставок природного газа. При этом государственное регулирование цен в промышленности природного газа первоначально распространялось только на компании занятые местным распределением газа и осуществляющие поставки газа из одного штата в другой. Цены производителей (добытчиков) газа находились вне контроля со стороны Федеральной энергетической компании, что закрепляло их монопольное положение при снабжении газопроводных компаний и установлении цен. Такое положение сохранялось в течении почти двух десятилетий, и только в 1954г. под давлением газопроводных и распределительных компаний, также крупных промышленных потребителей, Верховный суд США принял решение, изменившее эту ситуацию. Федеральная электрическая компания получила право регулирования наряду с ценами оптовой торговли на цены производителей. Теперь любые продажи (даже в залежах), предназначенные для торговли за пределами штатов, становились объектом регулирования со стороны Федеральной энергетической компании.
В результате, любая фирма- производитель, желающая изменить цену, по которой газ продавался газопроводным компаниям, должен был предварительно получить разрешение компании. Основным направлением государственного регулирования в промышленности природного газа долгое время являлось сдерживание роста цен, что имело и положительные (значительный рост потребления природного газа ), и отрицательные последствия. В частности, расценки внутри штата не регулировались, шло расширение поставок газа внутри штата в ущерб межштатной торговле. Кроме того, заниженные цены ослабляли у компаний- производителей стимулы к расширению поисковых и разведочных работ, что вело к сокращению обеспеченности добычи разведываемых запасов. В попытке преодолеть нежелательные последствия регулирования была введена система двойных цен на старые и новые месторождения. От практики установления Федеральной энергетической комиссией дифференцированных цен для крупнейших газодобывающих районов начали переходить к системе единых цен для торговли между штатами. Уровни цен были повышены. Но все эти меры оказались недостаточными, что породило настойчивые требования ослабить или снять ценовой контроль. В 80-е годы в США наметилась тенденция к де регуляции; сокращению вмешательства государства в экономическую деятельность. В этот период правительством были предприняты шаги, обусловившие усиление конкурентных начал в отраслях общественного пользования, в частности было значительно ослаблено регулирование газовой промышленности. Аналогичные процессы имели место и в других отраслях общественного пользования (телефонной связи, энергетике и т.п.). В то же время несмотря на тенденцию снижения государственного вмешательства общество считает нежелательным полное де регулирование этих отраслей. Их значительная часть еще долгое время остается сферой государственного контроля, хотя методы его, очевидно, будут меняться.
В числе преобладающих в промышленном производстве временных форм регулирование экономической деятельности в отраслях общественного пользования сохраняется фиксирование уровня дохода предприятий. При этом главенствует идея определения "справедливой цены", которая лишает компанию-монополиста извлекать сверхприбыль, но позволяет ей обеспечить ее покрытие расходов на производство и "справедливую" прибыль.