Государственное устройство. По форме государственно-территориального устройства Пакистан федерация
По форме государственно-территориального устройства Пакистан федерация, состоящая из четырех провинций (Панджаб, Синд, Северо-Западная Пограничная провинция и Белуджистан), федерального столичного округа Исламабад и расположенной вдоль границы с Афганистаном федерально управляемой Полосы племен.
По Конституции 1973 г. в редакции 1985 г. (ее действие приостановлено в октябре 1999 г.) форма правления в Пакистане президентско-парламентская республика. Политический режим неустойчивый. Ограниченная исламская демократия периодически сменяется военной диктатурой (в частности, диктатура генерала М. Зия-уль-Хака правила в 1977-1988 гг., последний военный переворот произошел в октябре 1999 г.).
Высший законодательный орган Пакистана - парламент (именуется "Маджлис-и-шура"), состоящий из двух палат: нижней (Национальное собрание) и верхней (Сенат). В Национальном собрании провинции федеральный столичный округ Исламабад и управляемые центром районы племен (УЦРП) представлены пропорционально численности населения. В Сенате все провинции представлены поровну. Национальная ассамблея состоит из 217 депутатов, избираемых населением сроком на 5лет по мажоритарной системе относительного большинства. 207 депутатов выбираются по мусульманской курии, 10 - по списку религиозных меньшинств. Сенат состоит из 87 членов; 76 из них выбираются законодательными собраниями провинций на шесть лет. Депутаты Национального собрания избирают 8 сенаторов от зоны племен и 3 от Исламабада.
Президент имеет право распустить Национальное собрание как по совету Премьер-министра, так и по собственному усмотрению в случаях, когда главе правительства вынесен вотум недоверия и ни один член Национального собрания не располагает поддержкой большинства, а также если возникла такая ситуация, в которой правительство не может действовать в соответствии с конституцией, и необходимо обратиться к электорату. Новые выборы должны состояться в течение 90 дней после роспуска.
Парламент работает на сессионной основе. 1/4 общего числа членов палаты составляет необходимый для заседания кворум. Любой законопроект, кроме финансового, вносится в одну из палат парламента. После обсуждения и принятия его большинством голосов присутствующих закон передается в другую палату. Если он будет отвергнут последней, то вопрос выносится на совместное заседание обеих палат и решается простым большинством присутствующих. Законопроект по финансовым вопросам вносится только в Национальное собрание и после принятия этой палатой направляется на подпись Президенту.
Все принятые парламентом законопроекты нуждаются в санкции Президента. Он может отказать в такой санкции, тогда законопроект возвращается в парламент; если он будет повторно одобрен большинством депутатов на совместном заседании обеих палат, то Президент обязан его подписать. Отлагательное вето президента не применяется в отношении финансовых биллей.
Глава государства и исполнительной власти - Президент Республики, который является также частью законодательной власти и верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. Президент избирается большинством голосов членов коллегии выборщиков, состоящей из депутатов обеих палат парламента и провинциальных законодательных собраний, сроком на 5 лет. Одно и то же лицо не может быть президентом более 2 раз подряд.
Пакистанский президент наделен огромными полномочиями во всех областях государственной власти. Он производит назначения на многие высшие государственные и военные посты: Премьер-министра и членов правительства, губернаторов провинций, членов Верховного суда Пакистана и высших судов провинций, председателя Комиссии по делам государственной службы, главного комиссара по проведению выборов и членов Избирательной комиссии, председателя Объединенного комитета начальников штабов, начальников штабов трех родов войск и др. По своему усмотрению в определенных случаях Президент может отправлять правительство в отставку, распускать нижнюю палату парламента, назначать новые выборы, образовывать временное правительство, проводить референдум.
Как часть законодательной власти Президент созывает сессии обеих палат парламента, их совместные заседания, может прервать их работу; обладает правом отлагательного вето. В период между сессиями Национального собрания Президент может издавать указы, имеющие силу закона и действующие в течение 4 месяцев; если парламент одобрит такой указ, он становится законом.
Исключительно большими полномочиями глава государства обладает в сфере обеспечения безопасности. Он может вводить в стране чрезвычайное положение, если придет к выводу, что безопасности Пакистана угрожают война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки. Во время чрезвычайного положения Президент полномочен приостановить действия основных прав граждан и принудительное их осуществление в судебном порядке на всей территории Пакистана или какой-либо ее части. После введения чрезвычайного положения Президент обязан в течение 30 дней созвать совместное заседание обеих палат парламента. Даже если парламент не одобрит президентский указ о введении чрезвычайного положения, он теряет силу только через 2 месяца после объявления.
На срок до 6 месяцев Президент может издать указ о приостановлении действия конституции в какой-либо провинции, если, по его мнению, правительство данной провинции не имеет возможности ее соблюдать. В этом случае Президент может взять на себя или поручить губернатору осуществление всех или части функций провинциального правительства; в период действия данного указа глава государства вправе также передать полномочия провинциального законодательного собрания парламенту страны.
Наконец, Президент может объявить чрезвычайное положение в области финансов, если придет к выводу, что экономическая жизнь страны, финансовая устойчивость или кредит страны (какой-либо ее части) находится под угрозой. Во время действия такого указа (его срок также не превышает 6 месяцев) центральное правительство дает провинциям такие распоряжения в отношении финансов, какие найдет нужным.
В области судебной власти Президент обладает правом помилования, отмены и смягчения приговоров любого суда.
Кроме сферы исключительной компетенции, где Президент действует по собственному усмотрению, в остальных случаях он должен руководствоваться советами и рекомендациями Кабинета министров и его главы. Однако Президент может потребовать, чтобы Кабинет или Премьер-министр свою рекомендацию пересмотрели.
Орган исполнительной власти - правительство во главе с Премьер-министром. Основная задача правительства согласно Конституции (п.1 ст.91) состоит в том, чтобы "давать советы и помогать Президенту в осуществлении его функций". Президент назначает одного из членов Национального собрания Премьер-министром, если убежден, что этот депутат располагает доверием большинства членов Национального собрания. По совету Премьер-министра Президент назначает членов правительства, которыми могут стать как депутаты Национального собрания и сенаторы, так и не члены парламента. После этого правительство должно получить вотум доверия в Национальном собрании. Министр, который не является членом Национального собрания, должен в течение 6 месяцев добиться избрания в эту палату, иначе он перестает быть членом правительства.
Правительство несет коллективную ответственность перед Национальным собранием. Президент увольняет министров по совету главы правительства. Он имеет право уволить и Премьер-министра, если убежден, что тот не располагает доверием большинства членов Национального собрания. Для установления этого Президент созывает сессию нижней палаты, где решается вопрос о доверии Премьер-министру. Национальное собрание может сместить главу правительства. Подобное предложение должно быть поддержано пятой частью депутатов собрания, после чего вопрос выносится на сессию палаты.
Премьер-министр обязан предоставлять Президенту информацию о деятельности правительства, о его решениях и предполагаемых законодательных инициативах. По требованию Президента на обсуждение Кабинета министров должно быть поставлено любое решение его главы или какого-нибудь министра, если это решение не рассматривалось Кабинетом.
Премьер-министр по должности возглавляет ряд важных государственных учреждений, например Национальный экономический совет высший экономический орган страны, вырабатывающий планы хозяйственного развития. Помимо Премьер-министра правительство состоит из федеральных министерств, государственных министров (статус первых - выше, они образуют ядро правительства - Кабинет министров), советников, специальных помощников Премьер-министра в ранге федеральных министров и помощников в ранге государственных министров. Кроме того, в состав правительства входит генеральный атторней (адвокат), также назначаемый Президентом. Главная обязанность этого должностного лица - давать рекомендации правительству относительно правовой стороны его деятельности.
Система власти в провинциях Пакистана в значительной мере копирует федеральную. Высшее должностное лицо в провинции - губернатор, которого назначает и смещает Президент. Губернатор производит должностные назначения в провинции, а когда в соответствии с конституцией такие действия совершает Президент (например, назначение членов высшего суда провинции), он дает свои рекомендации. Губернатор созывает сессии провинциального законодательного собрания, открывает их, назначает членов правительства; обладает правом отлагательного вето в отношении всех законодательных актов, кроме финансовых; в период между сессиями собрания издает указы, имеющие силу закона; может распустить законодательное собрание и образовать временное правительство.
Орган законодательной власти - провинциальное собрание, избираемое населением провинции сроком на 5 лет. Из его депутатов формируется правительство; оно несет коллективную ответственность перед законодательным собранием. На пост главного министра губернатор назначает депутата, который, по его мнению, располагает доверием большинства членов провинциального собрания. Когда главный министр теряет это доверие, губернатор отправляет его в отставку. Члены кабинета назначаются губернатором по совету главного министра.
Правовая система
Общая характеристика
Правовая система Пакистана носит сложный, смешанный характер, обусловленный особенностями исторического развития и этно-конфессионального состава страны.
Большинство отраслей основано на английском общем праве, утвердившемся здесь в период британского колониального господства. Вопросы личного статуса, многие вопросы уголовного права регулируются кодифицированным мусульманским правом. У немусульманских общин в этой сфере действует их религиозное право (индуистское, каноническое). Население федерально управляемой Полосы племен во многом руководствуется обычным правом.
Пакистанское право в целом кодифицировано и в значительной мере определяется законодательством, принятым до получения независимости в 1947 г. Так, в наследство от британского господства Пакистан получил уголовный кодекс Британской Индии 1860 г., уголовно-процессуальный кодекс 1898 г., законы о доказательствах (1872), о применении мусульманского личного права (1937) и о расторжении мусульманского брака (1939).
В 1949 г. Учредительным собранием Пакистана принята "Резолюция об основных целях", провозгласившая суверенитет Аллаха как первоисточник власти и одновременно принципы демократии, свободы, равенства, терпимости и социальной справедливости, "как это предусмотрено исламом".
В 1956 г. Учредительное собрание приняло первую Конституцию страны, которая объявила Пакистан исламской республикой.
В начале 1970-х гг. пришедшее к власти демократическое правительство провело в стране ряд прогрессивных преобразований. В марте 1972 г. была объявлена аграрная реформа, в соответствии с которой потолок землевладения снижался до 60 га орошаемой земли и 120 га неорошаемой, безземельные и малоземельные крестьяне получили бесплатно небольшие наделы. В том же году был снят запрет с Коммунистической партии, объявлена реформа трудового законодательства, расширившая права профсоюзов.
Важным этапом в развитии правовой системы Пакистана стала Конституция 1973 г., которая закрепила положение мусульманского права как основного источника законодательства, а ислама - как государственной религии. Среди принципов политики государства содержится требование обеспечить мусульманам Пакистана образ жизни, соответствующий основным принципам ислама (п.1 ст.31).
В то же время Конституция 1973 г. содержит немало положений демократического и популистского характера. Статья 3 объявляет целью государства "уничтожение всех форм эксплуатации и постепенное осуществление основного принципа - от каждого по способности, каждому по труду". Провозглашено равенство всех граждан Пакистана перед законом независимо от расы, религии, касты, пола, закреплены основные демократические права и свободы личности, хотя и с многочисленными оговорками.
В результате июльского 1977 г. военного переворота к власти пришла администрация генерала Зия-уль-Хака (погиб в авиакатастрофе в августе 1988 г.). Действие Конституции 1973 г. было приостановлено (восстановлено в декабре 1985 г.), парламент распущен, политические партии запрещены. В основу внутренней политики Пакистана положен принцип постепенной исламизации общества. В 1977 г. в Пакистане был создан Совет исламской идеологии, который приступил к разработке рекомендаций по приведению действующего в стране законодательства в соответствие с шариатом. Вскоре после этого вступил в силу закон об исламизации общественно-политической жизни страны. Начиная с 1978 г. руководство Пакистана ввело в действие целую серию нормативно-правовых актов, призванных способствовать установлению "мусульманского образа жизни", в том числе акты о запрете ростовщичества, закате и ушре, ряд уголовных законов.
Так, в 1979 г. был введен ряд уголовно-правовых актов, основанных на шариате: о преступлениях против собственности, о наказании прелюбодеяния и ложного обвинения в совершении этого преступления, о запрещении употребления алкогольных напитков. Одновременно учрежден Федеральный шариатский суд для рассмотрения дел на основе этих актов. В дальнейшем в Пакистане продолжалось введение уголовного законодательства, основанного на традиционных нормах мусульманского права. В частности, принят Закон о кисасе и дийе (1990), предусмотревший шариатские наказания за убийство и нанесение увечий.
Одной из проблем, связанных с исламизацией страны, являются противоречия между представителями двух толков ислама - шиитского и суннитского (последние составляют 80% населения Пакистана). Созданный в мае 1980 г. генералом Зия-уль-Хаком, мусульманином-суннитом, Федеральный шариатский суд, членов которого назначал он сам, объявил неисламскими значительную часть (267 из 1511) действовавших в Пакистане законов. Мусульманские богословы-шииты расценили эту политику как попытку распространить суннитские нормы мусульманского права на шиитскую общину. Уже в 1980 г. ими было создано "Движение за осуществление джафарийского (по имени пятого шиитского имама Джафара) толка ислама".
В середине 1980-х гг. Пакистан перешел от парламентской к полупрезидентской (фактически - к суперпрезидентской) форме правления. Поправкой к Конституции в октябре 1985 г. законодательные, исполнительные и судебные полномочия Президента были существенно расширены за счет соответствующих органов. Наряду с парламентом он стал частью законодательной власти, получил право отлагательного вето. Президент был объявлен и главой исполнительной власти (прежде руководителем исполнительной власти являлся премьер-министр), верховным главнокомандующим вооруженными силами Пакистана. Не столь жестко, как раньше, он стал связан советами премьер-министра.
Основными источниками права в Пакистане являются законодательство, судебный прецедент и мусульманская правовая доктрина.
В Пакистане, как и в других федеративных государствах, существует разделение законодательных полномочий между центром и субъектами федерации. В сферу исключительной компетенции центра входят важные государственные вопросы, такие, как оборона, внешние сношения, денежное обращение, внешняя торговля, многие налоги, планирование и координация, средства связи, межпровинциальная торговля и др. В случае несоответствия какого-либо акта провинциального собрания закону, изданному парламентом в пределах его компетенции (исключительной или совместной с провинциями), данный акт считается недействительным.
Совместную компетенцию центра и провинций (п.4 ст.70 Конституции) составляют уголовное право, судопроизводство по гражданским делам, передача собственности (кроме сельскохозяйственных земель), проблемы экологии, социальное обеспечение, деятельность профсоюзов и трудовые конфликты, судоходство на внутренних водных путях, производство электроэнергии и другие вопросы, перечисленные в четвертом приложении к Конституции. Вопросы, не вошедшие в этот список и в перечень исключительной компетенции центра, отнесены к ведению провинций.
В условиях чрезвычайного положения парламент может издавать законы по любому вопросу.
Законодательная власть на уровне федерации принадлежит одновременно парламенту и Президенту, а на уровне провинций законодательным собраниям и губернаторам. В период между сессиями Национального собрания Президент может издавать указы (ордонансы), имеющие силу закона и действующие в течение 4 месяцев; если парламент одобрит такой указ, он становится законом. Аналогичные полномочия принадлежат губернатору в период между сессиями провинциальных собраний.
Шестое приложение к Конституции содержит перечень важных законов, не подлежащих изменению, дополнению или отмене без предварительной санкции президента; в седьмом приложении перечислены 9 президентских указов периода военного режима, ставших законами, причем такими, для исправления которых необходима процедура, применяемая в отношении конституционных поправок.
В период диктатур пакистанские президенты осуществляют законодательные полномочия в полном объеме. В соответствии с восьмой поправкой к Конституции (1985) все указы и распоряжения Президента и военной администрации, сделанные после установления военного режима 5 июля 1977 г., стали действовать в качестве законов.
Совершенно автономные правовые системы существуют в Полосе пуштунских племен и районах племен Белуджистана и Северо-Западной Пограничной провинции. На Полосу племен не распространяется законодательная власть парламента (Президент может специальным указом ввести в действие какой-либо закон) и юрисдикция Верховного суда (если нет специального решения высшего законодательного органа). Районы племен двух указанных провинций также управляются только по линии исполнительной власти; здесь не действуют законы парламента и провинциального законодательного собрания, эти районы не включены в сферу деятельности Верховного суда и высшего суда провинции.
Пуштунские племена до наших дней являются своеобразной социально-экономической и административной системой, в которой сохранились такие важные элементы традиционной племенной организации, как джирга- совет старейшин или глав семей, решающих на основе обычного права пуштунов ("Пуштунвали" - Кодекса чести пуштунов) все важнейшие дела племени, клана или рода. На Полосу пуштунских племен официально не распространяется действие пакистанского Уголовного кодекса. Сохранились ополчение боеспособных мужчин (лашкар), трудовая взаимопомощь (ашар) и обычаи кровной мести (бадал). Обычное право также широко применяется у племен, проживающих в Белуджистане.