Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 года гласит, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов», при этом «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность»
Таким образом, в Конституции России не упоминается понятия политической партии, она гарантирует деятельность всех общественных объединений: профсоюзов, ассоциаций, клубов и многих других, в том числе и политических партий. Однако большинство современных демократических государств включило в основной закон положение о политических партиях. Это свидетельствует о признании особой роли, которую они играют в организации и осуществлении государственной власти в современном мире. При этом, однако, вопрос о закреплении понятия политических партий в основном законе государства всё ещё остается дискуссионным в западной политологической и юридической литературе. Главный из аргументов заключается в том, что политические партии рассматриваются как практическое осуществление одного из основных прав человека - свободы объединения и, следовательно, любое их правовое регулирование, особенно конституционное, является ограничением этой свободы.
11 июля 2001 года был принят Федеральный закон «О политических партиях». Был сделан существенный шаг на пути решения важной общественно-политической задачи, связанной с более четким определением роли политических партий и их места среди институтов российского общества. Политические партии с принятием этого закона были выделены из массы других общественных объединений, они были провозглашены единственным видом общественных объединений, обладающим правом выдвигать кандидатов на выборные должности в РФ. Сейчас политические партии играют ведущую роль в формировании высших представительных органов власти в Российской Федерации. Помимо вышеперечисленных нормативно-правовых актов, нормы, посвящённые политическим партиям можно найти в законодательстве РФ, связанном с проведением выборов. В число подобных актов можно отнести, например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан РФ», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ или Федеральный закон «О выборах Президента РФ». Эти, а также ряд других нормативно-правовых актов, определяют порядок создания, деятельности и ликвидации политической партии, её права и обязанности.
Важное место в регулировании деятельности партий занимает Центральная избирательная комиссия РФ, контролирующая деятельность партий не только во время выборов, но и между ними.
В Российской Федерации не предусматриваются создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, а также иных политических общественных объединений. Закон запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий. Членами российских политических партий не вправе быть иностранные граждане и лица без гражданства. Создание партий по признакам профессиональной, национальной, религиозной или расовой принадлежности не допускается. Одним из важнейших требований к партиям является запрет создания партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (статья 9 ФЗ «О политических партиях»).
В соответствии со статьёй 11 ФЗ «О политических партиях» политическая партия создаётся свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц. Партия может быть создана на учредительном съезде либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общественного движения. Для подготовки и проведения учредительного съезда предусматривается создание организационного комитета. Если же происходит преобразования действующего общественного объединения в политическую партию, то тогда образование организационного комитета необязательно. Организационный комитет политической партии должен состоять не менее чем из 10 человек. Комитет самостоятельно определяет порядок своей деятельности. Главной задачей организационного комитета является проведение учредительного съезда политической партии.
Членство в любой политической партии является добровольным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане, лица без гражданства, а также лица, которые были признаны судом недееспособными. Ограничение права на вступление в политические партии или обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан России федеральными конституционными законами и федеральными законами, обычно в связи с занятием ими определённой должности. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания. Члены политической партии согласно закону не могут ущемляться в правах или получать какие-либо привилегии.
Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. При этом регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации политической партии и должна быть завершена более чем в половине субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации политической партии. Только после этого политическая партия может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае свидетельство о государственной регистрации политической партии утрачивает свою силу, а запись о создании партии, внесенная в единый государственный реестр юридических лиц, должна аннулироваться.
По закону государственная регистрация политических партий и их региональных отделений осуществляется соответственно федеральным регистрирующим органом и территориальными регистрирующими органами. Конкретного наименования этих органов закон не содержит. Однако, поскольку закон определяет политическую партию как вид общественного объединения, следует исходить из положений Федерального закона «Об общественных объединениях», возложившего государственную регистрацию всех видов общественных объединений на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.
В целях обеспечения демократических принципов в организации и деятельности политических партий законом предусматриваются требования к их уставам, которые перечислены в статье 21 ФЗ «О политических партиях». Соблюдение этих требований позволяет обеспечить выборность и сменяемость руководящих органов политических партий, а также демократическую процедуру принятия решений, в том числе и при выдвижении кандидатов в ходе проведения предвыборной кампании. В число данных требований входят: требования о содержании в уставе целей и задач, наименования, описания символов политической партии, вопросы членства в партии. Порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, её региональных и структурных подразделений, вопросы, связанные с руководством партии, порядок внесения изменений в устав и программу партии, порядок выдвижения партией кандидатур на выборах.
Высшим руководящим органом политической партии является, согласно закону о политических партиях, съезд политической партии. Избрание руководящих органов партии должно проходить не реже одного раза в четыре года. Высшим органом региональных отделений являются конференции или общие собрания. Более подробно структура органов партий описана в уставах.
Закон четко регламентирует процесс ликвидации политической партии, а также предусматривает случаи, когда деятельность партии может быть приостановлена. В случае нарушения партией Конституции Российской Федерации, федеральных законов или иных нормативно-правовых актов федеральный регистрирующий орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. В том случае, если эти нарушения не были устранены и предупреждение федерального регистрирующего органа не было обжаловано в суд, деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда РФ на основании заявления федерального регистрирующего органа. Схожие положения распространяются и на региональные отделения политической партии. Существует несколько последствий приостановления деятельности политической партии. Так, партии запрещается: пользование средствами массовой информации; организовывать и проводить собрания, митинги, шествия и иные подобные мероприятия; принимать участие в выборах и референдумах; использовать банковские вклады (за исключение некоторых операций, например уплата налогов и штрафов). Но основным последствием является ликвидация политической партии.
Политическая партия ликвидируется по решению Верховного Суда Российской Федерации в следующих случаях: если она не соответствует ограничениям на создание и деятельность предусмотренными статьёй 9 ФЗ «О политических партиях»; при не устранении в установленный срок нарушений, послужившим для приостановлении деятельности политической партии; неучастие политической партии в выборах в течении пяти лет подряд; отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее ста человек более чем в половине субъектов Российской Федерации, а так же отсутствие числа членов равного десяти тысячам. Решение суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, её регионально отделения и иного структурного подразделения может быть обжаловано. Кроме этого политическая партия может быть ликвидирована по решению её высшего руководящего органа-съезда, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, решение по данному вопросу принимается в соответствии с уставом политической партии. В случае ликвидации политической партии её имущество после завершения расчетов по её обязательствам передается либо на цели, которые предусмотрены уставом и программой данной политической партии, если ликвидация политической партии осуществляется по решению съезда политической партии, либо в доход государства, если по решению суда. Также ликвидация партии влечет за собой аннулирование свидетельства о государственной регистрации и исключение соответствующей записи из единого государственного реестра юридических лиц.
Важная роль деятельности политических партий обуславливает объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей. ФЗ «О политических партиях» содержит главу, посвящённую вопросу о правах и обязанностях партий. В порядке, предусмотренном законодательством России политическая партия вправе: свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи; участвовать в выработке решений органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке и объеме, установленных законом; участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации; создавать региональные, местные и первичные отделения, в то числе с правами юридического лица, принимать решения о реорганизации и ликвидации; организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия; учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации, а также образовательные учреждения дополнительного образования взрослых; пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации; создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица; защищать свои права и представлять законные интересы членов партии; устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации; осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии. На этом закон не ограничивает деятельность политической партии, она правомочна осуществлять и иного рода действия, установленные российским законодательством.
Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы, законодательство в то же время возлагает на них и обязанности. В соответствии с 27 статьёй ФЗ «О политических партиях» партия обязана соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также устав политической партии. Кроме этого требования, обязательного для всех субъектов права, находящихся в Российской Федерации, политическая партия обязана каждый год представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых в налоговые органы сводного финансового отчета политической партии и финансовых отчетов её региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица (то есть зарегистрированных структурных подразделений). Партия должна допускать представителей регистрирующих органов на открытые мероприятия (съезды, конференции, общие собрания и так далее) и извещать заблаговременно соответствующую избирательную комиссию о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также допускать представителей избирательной комиссии на указанные мероприятия. Политическая партия и её региональные отделения ежегодно представляют в регистрирующие органы сведения о количестве выдвинутых политической партией, её региональными отделениями и иными структурными подразделениями (в том числе в составе избирательного блока) зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также сведения о зарегистрированных избирательными комиссиями списков кандидатов в депутаты.
Указанные обязанности носят далеко не декларативный характер, за их несоблюдение предусматривается юридическая ответственность в виде приостановления деятельности политической партии, которая может привести к ликвидации.
Если суммировать положения законодательства, то можно выделить два основных вида прав и свобод политических партий: во-первых, это политические: право участвовать в формировании и деятельности государственных органов; свобода пропаганды идеологии и программы; свобода распространения информации о своей деятельности; свобода организации допускаемых законом массовых мероприятий; право свободного доступа к государственным средствам массовой информации и право учреждать свои СМИ; право устанавливать международные связи с зарубежными политическими партиями и их международными объединениями, и т. д.. Во-вторых, имущественные права: право собственности; право заниматься определёнными видами предпринимательской деятельности; право получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах, и т. д..
Все права политических партий являются коллективными. Хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, данные права принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям – политическим партиям – как специфическим субъектам права и могут быть реализованы только ими.
Одним из важнейших прав политической партии является право на участие в политическом процессе. В нём заключена сущность политической партии, ведь партии всегда создавались и создаются для выполнения одной главной функции – борьбы за власть или влияние на неё. Законодательство РФ рассматривает участие партий в выборах и референдумах довольно подробно. В ФЗ «О политических партиях» говорится, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) на выборах федерального и регионального уровней. При участии в выборах политическая партия должна опубликовать свою предвыборную программу. Партии играют ведущую роль в ходе выборов.
Статья 32 ФЗ «О политических партиях» посвящена видам государственной поддержки политических партий. Государство оказывает всем политическим партиям поддержку на равных условиях. Среди видов поддержки политических партий можно выделить: обеспечение равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным СМИ; создание равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; обеспечение равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях. Также к видам государственной поддержки политических партий относится и государственное финансирование политических партий.
Для политической партии крайне важным является вопрос финансирования. Причем в широком смысле он может включать в себя все права и обязанности, связанные с получением средств, их расходованием, а также владением и осуществлением операций с имуществом, ведением хозяйственной деятельности.
Проанализировав существующее законодательство, можно сделать вывод, что финансово-хозяйственная самостоятельность партий значительно ограничена.
В соответствии с ФЗ «О политических партиях» в собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим законом и уставом политической партии. ФЗ «О политических партиях» запрещает партиям вести какую-либо предпринимательскую деятельность, кроме издательской деятельности (для пропаганды), продажи имеющегося в собственности движимого и недвижимого имущества, а также продажи сувениров с символикой партии.
В том, что касается непосредственного прямого финансирования деятельности партий, существующее законодательство предусматривает возможность получения объединениями пожертвований от физических и юридических лиц. Но при этом существуют ограничения как по кругу лиц, имеющих право осуществлять пожертвования (иностранные граждане и организации, государственные органы и т. д.), так и по размерам пожертвований от одного лица. При этом, общая сумма ежегодных пожертвований, полученных политической партией и ее региональными отделениями, не должна превышать четыре миллиарда триста тридцать миллионов рублей, а сумма ежегодных пожертвований, полученных региональным отделением политической партии, не должна превышать восемьдесят шесть миллионов шестьсот тысяч рублей.
Спорным является вопрос о государственном финансировании политических партий. ФЗ «О политических партиях» предусматривает прямое финансирование деятельности партий. Финансирование партии производится в том случае, если на ближайших предыдущих федеральных выборах партийный список получил не менее трех процентов голосов или выдвинутый партией кандидат на пост Президента РФ получил не менее 3 процентов голосов. В последнем случае уплачиваются единовременные выплаты. С учётом ограничений, налагаемых на совершение партией предпринимательской деятельности, можно заметить, что партии начинают зависеть от правительства в финансовых вопросах.
Политическая партия и её региональные отделения осуществляют налоговый учёт и бухгалтерскую отчётность в общем порядке. Однако, помимо этого Законом «О политических партиях» предусматривается регулярное представление сведений о поступлении и расходовании средств партии и её отделений в соответствующие избирательные комиссии.