Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России
Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России утверждена была распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524 – р. Она разработана в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» с учетом бюджетных посланий Президента РФиКонцепции демографической политики РФ на период до 2025 г., Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., Концепции государственной миграционной политики РФ до 2025 г. и Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.
Необходимость разработки Стратегии обусловлена экономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной пенсионной системой. Цель Стратегии, как это указано в названном выше акте Правительства, – определение направлений и задач по обеспечению развития в России пенсионной системы с тем, чтобы она была адекватной современному экономическому развитию страны и соответствовала международным стандартам. Стратегия определяет на период до 2030 г. социальные приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной политики в сфере пенсионного страхования на отдельных этапах ее реализации. Основными целями развития пенсионной системы являются: 1) гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения; 2) обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.
Для достижения указанных целей в процессе реформирования современной пенсионной системы в России должны быть решены соответствующие задачи, к числу которых Стратегия отнесла следующие:
- обеспечение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате;
- достижение приемлемого уровня пенсии для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах;
- обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5 – 3 прожиточных минимумов пенсионеров;
- поддержание приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности с единым тарифом страховых взносов для всех категорий работодателей;
- обеспечение сбалансированности формируемых пенсионных прав с источниками их финансового обеспечения;
- развитие трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для средне- и высокодоходных категорий с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение);
- повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы.
Для решения указанных выше задач, безусловно, необходима модернизация основных институтов ныне действующей пенсионной системы. Эти новации адресованы будущему поколению пенсионеров. Очередное радикальное реформирование пенсионной системы, как указано в Стратегии, должно обеспечить преемственность и сохранить социально-страховой принцип функционирования этой системы, согласно которому трудовая пенсия представляет собой компенсацию части утраченной заработной платы работника в случаях достижения им пенсионного возраста, наступления инвалидности, а также в связи со смертью кормильца (применительно к нетрудоспособным членам семьи умершего работника).
Основные цели и задачи долгосрочного развития национальной пенсионной системы, обозначенные в Стратегии, являются общими для всей системы, то есть как для системы государственного пенсионного обеспечения, так и для системы социально-страхового обеспечения. Однако, закрепленные в Стратегии основные концептуальные направления очередного реформирования национальной пенсионной системы касаются только страховой системы и не затрагивают систему государственного пенсионного обеспечения. Это дает основание для вывода о том, что в указанной системе отсутствуют проблемы, ради решения которых и была разработана Стратегия. Однако реформирование одного элемента системы без учета конечного его результата для всей системы неминуемо приведет к внутрисистемным противоречиям, резко снижающим эффективность самой реформы.
В Стратегии предполагается, что страховая пенсионная система будет базироваться на 3-х уровневой модели:
- первый уровень – трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
- второй уровень – корпоративная страховая пенсия, формируемая работодателем при возможности участия работника на основании трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого соглашения;
- третий уровень – частная пенсия, формируемая работником (физическим лицом) на основе гражданско-правового страхования.
Модернизация современной страховой пенсионной системы, по мнению разработчиков Стратегии, станет возможной, если она будет сопровождаться: совершенствованием тарифно-бюджетной политики; реформированием института досрочных пенсий, института накопительной составляющей пенсионной системы; развитием корпоративного пенсионного обеспечения; совершенствованием формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы; совершенствованием системы управления обязательным пенсионным страхованием; развитием международного сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения.
В рамках каждого из названных выше направлений реализации Стратегии предлагается осуществление соответствующего комплекса мер. Так, например, в области тарифно-бюджетной политики предлагается поддержание тарифа страховых взносов на приемлемом для субъектов экономической деятельности уровне страховой нагрузки. При этом проигнорировано второе объективно необходимое условие – и на уровне, обеспечивающем выполнение государством обязательства по созданию каждому достойных условий жизни. В соответствии с действующим законодательством тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в 2012 – 2015 годах установлен в размере 22% с заработной платы, являющейся базой для начисления страховых взносов, и дополнительно 10% с сумм превышающих эту базу. База для начисления страховых взносов по состоянию на 2013 г. установлена в сумме 568 тыс. руб. в расчете на год, а на 2014 год – 624 тыс. руб. Следовательно, с сумм заработка свыше названных, все работодатели обязаны уплачивать дополнительно 10%. Поскольку в Стратегии не предусматривается повышения размера тарифа страховых взносов на указанную перспективу (до 2030 г.), можно сделать вывод, что действующий ныне тариф признается «приемлемым уровнем страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности». В то же время для всех очевидно, что именно в связи с резким снижением тарифа страховых взносов, составлявшего ранее 28% (до 2005 г.), возникла проблема дефицита средств ПФР и необходимость межбюджетных трансфертов из федерального бюджета данному внебюджетному фонду.
Правовой анализ содержания новых пенсионных законов, принятых в конце декабря 2013 г. и направленных на реализацию рассматриваемой Стратегии, свидетельствует о том, что их главной целью является сокращение расходов на выплату именно страховых пенсий и тем самым обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости страховой пенсионной системы. Достижение данной цели полностью исключает возможность гарантированности социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения застрахованных лиц, если под ним понимать создание условий жизни, обеспечивающих возможность удовлетворения каждому и его семье основных потребностей человека, о которых говорится в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах человека как об общепризнанном международном стандарте. В силу Конституции РФ нормы Пакта входят в правовую систему России и имеют приоритет перед законом.
Таким образом, реализация мер в области тарифно-бюджетной политики, обозначенных в Стратегии, не решает одну из острейших социальных проблем России - проблему предупреждения пенсионной нищеты.
Реформирование института досрочных пенсий как самостоятельное направление реализации Стратегии предполагает установление дополнительного тарифа страховых взносов в ПФР в целях стимулирования работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда, а также занятостью работников на отдельных видах работ, к улучшению условий труда и оптимизации таких рабочих мест. Такие тарифы уже введены и составляют для занятых на работах, предусмотренных подп.1 пункта 1 ст.27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ», на 2013 г. - 4%, на 2014 г. – 6%, на 2015 г. – 9%, а на работах, предусмотренных подпунктами 2 – 18 пункта 1 статьи 27 указанного закона – на 2013 г. – 2%, на 2014 г. – 4%, на 2015 г. – 6%.
Кроме того, в целях развития новых форм социальных гарантий работникам, занятым на таких работах, предлагается поэтапная трансформация института досрочных пенсий, а также создание условий по предоставлению работникам гарантий и компенсаций в соответствии с их интересами в рамках трудовых и (или) коллективных договоров.
Реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы с целью решения проблем, четко заявивших о себе в течение десятилетнего опыта формирования пенсионных накоплений. К числу таких проблем относятся: снижение пенсионных прав граждан, включенных в обязательную накопительную систему, по сравнению с правами, формирующимися в распределительной системе; отвлечение средств из распределительной системы (6% тарифа), что усилило ее общую несбалансированность и снизило возможность формирования пенсионных прав основной массы пенсионеров; недостаточная финансовая устойчивость негосударственных пенсионных фондов и в связи с этим возрастающие пенсионные риски, связанные с обеспечением пенсионных выплат; издержки администрирования накопительной составляющей пенсионной системы, уменьшающие доходность по результатам ее инвестирования; отсутствие гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений.
Среди комплекса мер, направленных на совершенствование накопительной составляющей пенсионной системы, в Стратегии предусматривалось предоставление застрахованным лицам права самостоятельного выбора варианта формирования пенсионных прав: либо все 6% тарифа страховых взносов направлять на накопительную составляющую, либо только 2%, а остальные 4% направлять на распределительную составляющую пенсионной системы. Однако уже после утверждения Стратегии было принято принципиально иное решение: каждый застрахованный должен сам выбрать, в какую составляющую пенсионной системы он направляет указанные 6% - в накопительную или в распределительную.
Совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системыпредполагает предоставление гражданам дифференцированного пенсионного обеспечения с учетом личного участия в страховой пенсионной системе солидарного характера. В Стратегии указывается, что «действующий порядок исчисления размера трудовых пенсий приводит к неэквивалентности пенсионных прав застрахованных лиц и обязательств по выплате им пенсий». Основной причиной «неэквивалентности» в Стратегии называется порядок расчета страховой части трудовой пенсии, который «формирует пенсионные обязательства, выраженные в абсолютных суммах, не обеспечиваемых соответствующими финансовыми ресурсами». Однако решить данную проблему Стратегия предлагает не путем привлечения дополнительных финансовых ресурсов (например, сохранения софинансирования выплат трудовых пенсий за счет средств федерального бюджета, поскольку государство признает неприемлемым увеличение тарифа страховых взносов на работодателей), а формированием обязательств государства по объему будущих пенсионных выплат, обеспеченных страховыми взносами. Такой подход полностью игнорирует обязательства государства по гарантированности каждому и его семье достойных условий жизни и непрерывному их улучшению, вытекающему из Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека.
Среди задач, которые должны быть решены в целях совершенствования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы, указаны следующие: поддержание приемлемого соотношения между средними уровнями пенсий и заработных плат; оптимизация (а по существу умаление ранее предоставленных прав) регулирования индексации пенсий; изменение порядка учета продолжительности страхового (трудового) стажа, необходимого для назначения пенсии, и формирование размера пенсии с учетом трудового вклада работника; обеспечение более длительного периода уплаты страховых взносов для формирования пенсионных прав. К сожалению, среди этих задач не указаны главные, к числу которых относятся такие как принятие радикальных мер для вывода заработной платы из теневой экономики, повышение минимального размера оплаты труда до уровня прожиточного минимума и сокращение громадного разрыва в уровне оплаты труда незначительного по количеству высшего менеджмента в государственных корпорациях и сырьевых отраслях и заработной платой остальных трудящихся, которых большинство. Разрыв в заработных платах, о котором идет речь, искажает объективную картину при определении средней зарплаты в стране. В Стратегии также заявлено намерение усилить зависимость размера пенсии от количества отработанных гражданином лет и от его индивидуального заработка, а обязательства пенсионной системы тесно увязать с ее текущим доходом. Однако, в новых пенсионных законах непосредственной связи размера пенсии застрахованного с его индивидуальным заработком не предусматривается, поскольку сохраняется ныне действующее положение об исчислении страховой пенсии не из индивидуального заработка, а на основе пенсионного капитала (т.е. суммы страховых взносов, уплаченных работодателем за работника, за минусом 6%, которые образуют резерв ПФР и не отражаются в лицевом счете застрахованного лица). Другими словами, у тех, на кого не распространяется обязательная накопительная составляющая пенсионной системы, размер будущей пенсии формируется лишь на основе 16% индивидуальной заработной платы в пределах максимальной величины страхуемого заработка. Кроме того, необходимо учитывать, что на протяжении последних 10 лет государство неоднократно меняло размер тарифа страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию, что сопровождалось изменением суммы страховых платежей, поступавших за данного работника при одинаковом размере заработной платы. Следовательно, реализация намерения об усилении зависимости размера пенсии от размера индивидуального заработка мало вероятна, тем более что «обязательства пенсионной системы будут соответствовать текущим доходам», на собираемость которых работник никак не влияет.
Самостоятельными направлениями реализации Стратегии предусматриваются развитие корпоративного пенсионного обеспечения и совершенствование системы управления обязательным пенсионным страхованием.
$ 4. Общая характеристика новых пенсионных законов
Реализация основных концептуальных положений рассмотренной выше Стратегии будет осуществляться в процессе применения норм новых пенсионных законов, принятых в конце 2013 г. как логического завершения острейших дискуссий, проходивших в процессе обсуждения основных направлений реформирования страховой пенсионной системы.
Одним из основных среди этих законов является Федеральный закон РФ от 28 декабря 2013 г. № 400 –ФЗ «О страховых пенсиях», который вступает в силу с 1 января 2015 г. (за исключением частей 14 и 15 ст. 17, предусматривающих повышение страховой пенсии по старости и по инвалидности на 25% суммы фиксированной выплаты лицам из числа тех, кто проработал не менее 30 календарных лет в сельском хозяйстве, прекратил работу и проживает в сельской местности). Части 14 и 15 ст.17 вступают в силу с 1 января 2016 г.
Со дня вступления в силу данного Закона не применяется Федеральный Закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в РФ» за исключением тех норм, которые регулируют исчисление размеров трудовых пенсий и подлежат применению в целях определения размеров страховых пенсий в соответствии с Законом «О страховых пенсиях».
Обращает на себя внимание несоответствие содержания Закона о страховых пенсиях заявленной им цели, под которой понимается «защита прав граждан на страховую пенсию, с учетом социальной значимости трудовой и иной общественно-полезной деятельности граждан в правовом государстве с социально ориентированной рыночной экономикой, в результате которой создается материальная основа для пенсионного обеспечения, особого значения страховой пенсии для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров, субсидиарной ответственности государства за пенсионное обеспечение, а также иных конституционно значимых принципов пенсионного обеспечения». Анализ норм данного Закона свидетельствует о том, что главной его целью была «оптимизация» расходов на пенсионное обеспечение, то есть их сокращение, что объективно исключает возможность достижения названной выше цели.
Остановимся на тех основных положениях, реализация которых позволит государству «оптимизировать» указанные выше расходы.
Изменены условия назначения страховой пенсии по старости. При сохранении прежнего пенсионного возраста (для мужчин 60 лет, а для женщин – 55 лет), увеличена продолжительность страхового стажа, необходимого для вхождения в страховую пенсионную систему. Вместо требуемых в настоящее время 5 лет он постепенно будет увеличен до 15 лет. В 2015 году его продолжительность составит уже 6 лет, а начиная с 1 января 2016 г. будет ежегодно увеличиваться на один год. При этом требуемая продолжительность страхового стажа станет определяться на день достижения пенсионного возраста.
При определении периодов работы, включаемых в страховой стаж, законодатель проигнорировал соответствующее решение Конституционного Суда РФ и вновь указал, что они включаются в стаж, если за эти периоды начислялись и уплачивались страховые взносы в ПФР (ст.11 Закона о страховых пенсиях).Следовательно, неуплата недобросовестным работодателем страховых взносов за работника, лишает права последнего на включение в его страховой стаж соответствующего периода и снижает величину индивидуального пенсионного коэффициента. Это не согласуется с одним из основных положений: работники по найму подлежат обязательному социальному страхованию (включая пенсионное) в силу закона, а не в силу уплаты за них работодателем страховых взносов.
Среди иных периодов, засчитываемых в страховой стаж, повышена продолжительность периода ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более шести лет в общей сложности.Продолжительность указанного периода увеличена на 1,5 года по сравнению с той, которая была ранее установлена, начиная с 1 января 2014 г. (4,5 года) Законом о трудовых пенсиях в РФ.
Вводится новое дополнительное условие, необходимое для возникновения права на страховую пенсию по старости, - наличие величины индивидуального пенсионного коэффициента в размере не менее 30.
Закон о страховых пенсияхсохранил досрочное пенсионное обеспечение по старости в связи с занятостью на определенных видах работ, указанных в п.1 – 18 части первой ст. 30.Названные периоды работы, имевшие место после 1 января 2013 г., засчитываются в специальный страховой стаж, во-первых, при условии начисления и уплаты страхователем страховых взносов по соответствующим дополнительным тарифам, предусмотренным Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ, и, во-вторых, если класс условий труда на рабочих местах по работам, указанным в п. 1 -18 ст.30 Закона о страховых пенсиях, соответствовал вредному или опасному классу условий труда, установленному по результатам специальной оценки условий труда в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда».Закон предоставляет работнику право присутствовать при проведении специальной оценки условий труда на его рабочем месте и обжаловать ее результаты, если он с ними не согласен.
В соответствии с классификацией условий труда они подразделяются на четыре класса: оптимальные, допустимые, вредные и опасные. Вредные условия труда отнесены к 3 классу, а опасные к 4 классу (ст. 14 Закона). Периоды работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, в случае, если класс условий труда на рабочем месте по данной работе соответствовал вредному и (или) опасному классу условий труда, установленному по результатам специальной оценки условий труда, за которые уплачены страховые взносы в соответствии с дополнительными тарифами, отражается в лицевом счете застрахованного в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (подп.10.1 п.2 ст.6). Указанные сведения и являются документальным доказательством, на основании которых названные работы включаются в специальный страховой стаж.