Концепции суверенитета государства

В современной юридической литературе вопрос о понятии государственного суверенитета особых разногласий не вызывает. Обычно под государственным суверенитетом понимают верховенство государства в пределах его границ и независимость государства на международной арене. Вместе с тем государственный суверенитет иногда отождествляют либо с высшей государственной властью, либо с международной правосубъектностью, либо с компетенцией. В силу этого остается не решенным вопрос о возможности деления (дробления) государственного суверенитета между государством и его составными частями. Неоднозначность и противоречивость подходов к данной проблеме можно объяснить спецификой формирования и развития федеративных и конфедеративных отношений, обусловившей постановку вопроса: как и при каких условиях государства, входящие в состав более сложного территориального образования или сливающиеся друг с другом сохраняют свой суверенитет и когда его полностью или частично утрачивают. На этот счет существует достаточно много теорий. Остановимся на рассмотрении наиболее важных из них.

1. Исторически первой теорией государственного суверенитета была классическая теория разделения суверенитета между федерацией и штатами[1]. Родоначальниками этой теории были А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Медисон, А. Токквиль и Г. Вайц (Вайтц)[2]. Суверенитет рассматривался ими в рамках и в связи с обоснованием теории федерализма, который они воспринимали через призму концепции Ш. Монтескье о разделении властей и трактовали его как своеобразную форму разделения государственного суверенитета. При этом под федерацией понималась такая государственная форма, при которой одна часть функций государственной жизни выполняется сообща, а другая – отдельными подразделениями и где «суверенитет не принадлежит ни коллективному государству, ни государствам соединившимся, а тому и другим каждому в его сфере»[3]. Исходя из этого положения, и Федерации и ее субъектам принадлежат определенные доли государственного суверенитета, которые реализуются ими самостоятельно и независимо друг от друга. Таким образом, в пределах одной и той же федеральной территории оказывалось несколько верховных суверенных властей. Но в этом сторонники данной концепции не видели ничего невероятного, поскольку допускалось двоякое разграничение суверенитетов (территориальное и по предметам ведения). Если суверенитеты не были разграничены территориально, они разграничивались по предметам ведения. В результате и федеральные власти, и власти отдельных штатов действовали на одной и той же территории, но каждая осуществляла свои полномочия и в сфере своего ведения была одинаково суверенна. То есть предполагалось следующее: безразлично, как именно будут разграничены суверенные власти, невозможно только их совмещение[4]. Это и есть суть теории делимости суверенитета[5].

Здесь, как представляется, налицо факт отождествления таких понятий, как «государственная власть», «компетенция», «совокупность прав», «сумма полномочий», «предмет ведения» с понятием «государственный суверенитет». Если последний един, он либо есть, либо его нет, то компетенция, права и обязанности делимы, «могут быть больше или меньше в своей совокупности, могут увеличиваться или уменьшаться»[6]. На одной и той же территории ни одна власть не может составлять конкуренцию государственной власти. Государственный суверенитет исключает существование других суверенных политических организаций (государств, государственноподобных образований), кроме самой федерации, так как «невозможно действие двух верховных и при этом независимых властей в пределах одной и той же территории»[7].

С появлением новых федераций появлялись и новые теории государственного суверенитета. К числу наиболее важных из них можно отнести: сепаративную, унитарную, дуалистическую, теорию участия и теорию ограниченного суверенитета.

2. Сепаративная (сепаратистская) теория (Д. Кэлхун[8] и М. Фон Зейдель). Данная теория признавала неделимость суверенитета и принадлежность его одной стороне федеративных отношений – субъекту Федерации, за которым как минимум признавались право вето, нуллификация и сецессия. В ее обоснование была положена договорная концепция происхождения государства. Авторы этой теории утверждали, что суверенитет Федерации производен от государственного суверенитета создавших ее государств, т. е. федерация наделяется временным суверенитетом (на период ее существования). Но это положение не является обоснованным в силу того, что нельзя смешивать процесс создания государства с взаимоотношениями этого государства с его частями (субъектами Федерации) после его создания. Здесь следует иметь в виду, что «как только создана федерация в качестве единого социального организма, единого государства, она становится в силу этого и первичным субъектом международного права, и носителем суверенитета. Каков бы ни был статус ее создателей до этого, после этого они становятся частями единого социального организма, и их статус в рамках федерации определяется уже правом Федерации»[9].

3. В противовес сепаративной возникла унитарная (централистская) теория суверенитета, признающая суверенитет только за Федерацией. Ее создание было продиктовано тем, что в большинстве государств «теоретический» спор, кому принадлежит суверенитет в федерации, был разрешен силой оружия. Стало общепризнанным положение, что право сецессии несовместимо с принципом государства, поскольку «ни одно государство не может включить в свою конституцию пункт о собственной ликвидации» (А. Линкольн)[10].

Эта концепция пережила два основных этапа своего становления. Ее родоначальники П. Лабанд и Г. Еллинек, чтобы доказать государственный характер субъектов федерации разрабатывали теорию «несуверенных государств-членов федерации». Их последователи: Геллер, Кунц и Маттерн безусловно приняв тезис об «исключительном суверенитете» федерации, признали формулу «несуверенное государство» внутренне противоречивой, поскольку:

• у Федерации есть право ликвидировать члена Федерации, в случае опасности существования всей Федерации;
• у члена Федерации отсутствует право объявлять чрезвычайное положение;
• у субъекта нет права решать споры о компетенции (о пределах власти между центральными и местными органами), поскольку только федерации принадлежит право компетенции[11].
• приоритет федеральной конституции над всеми нормативными актами, принимаемыми в стране.

На сегодняшний момент эта теория является наиболее распространенной, ее придерживаются большинство ученых, таких как А. Е. Козлов, В. В. Лазарев, О. Е. Кутафин, В. Е. Чиркин, А. Автономов и т. д.

4. «Примирить» эти радикальные точки зрения попытались основатели теории «участия» (Борель и Лефюр), утверждавшие, что Федерация – это «государство, в котором известное участие в образовании суверенной воли предоставляется штатам, отличающимся благодаря этому от коммун и самоуправляющихся провинций унитарного государства»[12]. Таким образом, суверенная власть принадлежит федеральным органам, а субъекты «как бы участвуют в образовании общей воли»[13]. К ее последователям можно отнести, в частности, К. Т. Курашвили.

5. Дуалистическая (синтетическая) теория[14] (К. Уэр, А. С. Ященко, П. В. Волков). К. Уэр полагал, что сущность федерализма проявляется в том, что «союзная и региональная власть каждая в своей сфере являются координированными и независимыми друг то друга»[15]. Соответственно, у Федерации двойной источник суверенитета, но он не принадлежит ни той, ни другой власти, а принадлежит им совместно. Однако не по частям, как в классической теории, поскольку «суверенитет, как верховенство и юридическая полнота власти по самому своему понятию не может быть делим»[16], а совместно, так как их совместное действие и «приводит к жизненному синтезу… составляющему то, что называется суверенитетом»[17].

6. Теория ограниченного суверенитета (М. Ветошкин, С. Я. Ошеров, Н. П. Фарберов, М. А. Биндер, М. Т. Байхманов) исходит из признания параллельного существования государственных суверенитетов Федерации и ее субъектов. При этом подчеркивается ограниченность государственного суверенитета республик государственным суверенитетом Федерации. Данная теория имеет свои корни в советской доктрине сочетания суверенитета СССР и суверенитета союзных республик в составе СССР, основанной на концепции «Союза суверенных республик, сохраняющих свою независимость»[18], выдвинутой В. И. Лениным.

Разновидностями данной теории являются теория «полусуверенного государства», теория сочетания и взаимодействия суверенитета Федерации и суверенитетов субъектов Федерации, теория «остаточного» суверенитета и теория потенциального суверенитета. Кратко рассмотрим их основные положения.

6.1. Теория «полусуверенного государства» (Мозер, Геннер, Богичевич) говорит о том, что государства, входящие в состав Федерации, не обладают международно-правовой личностью, так как получают внутренние и внешние права властвования по чужому праву (праву суверенного государства), но в такой мере, что если бы эти права вытекали из него самого, то они обладали бы суверенитетом. Таким образом, субъекты федерации признавались своего рода «полусуверенными» государствами.

6.2. Теория сочетания и взаимодействия суверенитета Федерации и суверенитетов субъектов Федерации (Д. Л. Златопольский, Р. В. Енгибарян, Э. В. Тадевосян, В. С. Шевцов, Л. М. Карапетян). В этой концепции речь идет о «сопряженном, взаимосвязанном и в этом смысле взаимно ограниченном суверенитете», представляющем собой «не частичный, разделенный суверенитет, а суверенитет, своеобразие действия и проявления которого определяются условиями одновременного совмещения двух разных суверенитетов на одной и той же территории»[19]. Достигается же данное сочетание суверенитетов путем:

– четкого разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами;

– признания верховенства Федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых: природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении соответствующих задач, закреплением верховенства и полноты государственной власти субъектов Федерации в собственной компетенции на своей территории; определением путей и механизма совместного осуществления предметов ведения и полномочий (в иных вопросах)[20].

6.3. Теория «остаточного суверенитета»(М. В. Баглай[21]) утверждающая, что государственный суверенитет принадлежит Федерации, а ее субъекты обладают «остаточным суверенитетом». Эта теория обосновывается тем, что ст. 73 Конституции РФ предоставляет субъектам Федерации «всю полноту государственной власти, за вычетом предметов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов»[22]. Однако здесь скорее речь идет об «остаточных полномочиях», а не о суверенитете.

6.4. Выделяют также теорию потенциального, «спящего», «свернутого» суверенитета (И. В. Сталин, Д. А. Магеровский, Б. А. Страшун), основанную на предположении, что суверенитет субъекта Федерации напрямую связан с сецессией (зарезервирован в праве свободного одностороннего выхода субъекта Федерации из ее состава). А «пока решение о выходе не принято, – суверенитет субъекта Федерации является как бы «спящим», то есть существует лишь в потенции»[23]. Только при реализации этого права государственный суверенитет может быть «развернут». Эта теория была особенно распространена в советское время, поскольку сецессия, во-первых, подчеркивала добровольный характер создания СССР, а, во-вторых, была конституционной гарантией суверенитета советских республик[24].

Кроме того, существуют теории не только вертикального деления суверенитета (между Центром и регионами), но и горизонтального деления суверенитета. Так, в современной науке существует тенденция выделения так называемого «экономического суверенитета», «территориального суверенитета», «административного», «финансового», «правового» и т. п. суверенитетов. Но, как уже подчеркивалось выше, суверенитет неделим, а указанные виды суверенитета – это составляющие элементы единого понятия «государственный суверенитет».

Исходя из вышеизложенного, можно выделить три основных подхода к рассматриваемой проблеме:

– делимости государственного суверенитета, представленной классической теорией делимости суверенитета;

– единого и неделимого государственного суверенитета (унитарная теория, дуалистическая (синтетическая) теория и теория участия);

– возможность существования двух суверенитетов в пределах одной и той же территории (теория ограниченного суверенитета и ее разновидности).

На наш взгляд, наиболее востребованной и оправданной является теория, отражающая свойство государства быть единственной политико-территориальной организацией властвования, которая выступает в качестве самостоятельного субъекта на международной арене, и чьи решения носят определяющий характер в пределах его территории. Это унитарная теория суверенитета, обосновывающая положение о единстве, целостности и неделимости государственного суверенитета и принадлежности его только государству (федерации).