Глава 2 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации

2.1 Понятие и стадии правотворческого процесса

Идея сильного правового государства не может быть реализована без эффективной, упорядоченной, непротиворечивой правовой системы - правотворчества.

Правотворчество - одна из сложнейших категорий теории и философии права. Концепция правотворчества была разработана российскими и зарубежными юристами еще в советский период. Они определяли эту форму государственного руководства, как осознанный процесс создания норм права[27].

Керимов Д.А. отмечал, что процесс создания правовых норм находится в органическом единстве его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые, обладая определенной спецификой и своеобразием составляют относительно законченный цикл правотворчества[28]^.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющей своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения[29].

Издавая нормативные акты, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Правотворчество является необходимым процессом для организации государственного управления обществом.

Академик РАН Нерсесянц В.С. правотворчество называет «правоустановлением».

Правоустановление - это форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права.

Одной из важных форм правоустановления (то есть «правотворчества», понимаемого как установление норм действующих источников позитивного права) является прямое государственное нормотворчество - издание соответствующими государственными органами нормативно-правовых актов (законов и подзаконных нормативных актов).

Но нормативно-правовые акты - это лишь один из источников позитивного права, а принятие (установление) законов и подзаконных актов - лишь одна из форм правоустановления, один из видов (одно из направлений) правоустановительной деятельности[30].

В советской правовой науке правотворчество рассматривалось и в более узком смысле, как упорядоченная система стадий, как процесс деятельности субъектов правотворчества по установлению, изменению или отмене правовых норм и, соответственно, актов, в которых они находятся. При этом общетеоретическое понимание правотворчества оказывает существенное влияние на разработку концепции создания нормативно-правового акта последовательно от одной стадии к другой.

Правотворческие стадии - это «урегулированные процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием нормативных актов»[31].

В научной и учебной литературе по теории права нет единообразного понимания правотворчества и его стадий.

Дрейшев Б.В. например, различал следующие стадии правотворческого процесса:

а) стадию установления необходимости издания, изменения или отмены акта;

б) стадию подготовки нормативно-правового акта;

в) официального внесения проекта в правотворческий орган;

г) рассмотрения проекта нормативно-правового акта;

д) принятия решения по проекту;

ж) опубликования нормативно-правового акта[32].

В целом правотворческий процесс состоит из следующих основных стадий:

1) принятие соответствующим компетентным органом (самим правоустановительным органом или субъектом правоустановительной инициативы) решения об издании определенного нормативно-правового акта;

2) разработка и предварительное обсуждение проекта этого акта;

3) рассмотрение данного проекта правоустановительным органом;

4) принятие нормативно-правового акта;

5) официальное опубликование принятого нормативно-правового акта[33].

В рамках юридического подхода в обобщенном виде можно выделить следующие стадии правотворческого процесса.

1. Законодательная инициатива. На данной стадии происходит внесение уже готовых законопроектов в специально уполномоченный орган или же вносится идея, предложение о необходимости принятия того или иного нормативного правового акта в связи с наличием каких-либо неурегулированных официально общественных отношений, вновь возникших или изменившихся под влиянием исторического развития.

2. Разработка и обсуждение законопроекта. На данной стадии происходит подготовка текста законопроекта либо редактируется и дорабатывается текст законопроекта, внесенного на этапе законодательной инициативы.

3. Принятие решения по законопроекту и его утверждение. Данная стадия свойственна для коллегиального представительного органа, который простым (50% + 1 голос) либо квалифицированным (2/3 или 3/4 голосов) большинством голосов принимает решение о принятии или отклонении предложенного законопроекта. В случае решения вопроса в положительную сторону текст законопроекта отправляется на подписание главой государства.

4. Подписание и обнародование принятого нормативно-правового акта. Утвержденный правотворческим органом и подписанный главой государства нормативно-правовой акт подлежит опубликованию в официальном источнике опубликования. Как правило, это периодическое печатное издание. При обнародовании происходит доведение текста нормативного правового акта до всеобщего сведения через СМИ (газеты, радио, телевидение, Интернет и т.д.) После официального опубликования и обнародования нормативный правовой акт вступает в законную силу[34].

Таково наиболее общее представление о стадиях правотворческого процесса.

По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера. В этом заключается его сущность. Оно охватывает непосредственную деятельность уполномоченных на то органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

2.2 Уровни нормативного регулирования правотворческой

деятельности

Российское законодательство в силу особенностей федеративных отношений устанавливает конституционно-правовую основу правотворческой деятельности: на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации (региональный уровень), и на уровне муниципальных образований[35], закрепляя важнейшие принципы, особенности, цели и средства, правовые возможности, обеспечивающие их поступательное развитие[36].

Правотворчество на федеральном уровне осуществляется посредством принятия решений на всенародном референдуме, принятия Федеральных законов, Федеральных Конституционных законов, а также Указов и Распоряжений Президента и Постановлений и Распоряжений Правительства.

Федеральные конституционные законы регулируют наиболее важные и фундаментальные сферы жизнедеятельности, и принимаются в целях регулирования только тех вопросов, которые прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации[37].

Правовое пространство нашей страны помимо федерального законодательства включает в себя также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (региональный уровень).

Весьма характерным признаком действия региональных актов управления является их территориальная ограниченность: как правило, их действие распространяется на субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации[38].

Правовой статус субъектов Российской Федерации определяет право их законодательных (представительных) и исполнительных (администрации, правительства и т.п.) органов власти в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые акты, устанавливающие нормы бюджетного права.

Муниципальный правовой акт - официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством[39].

К муниципальным правовым актам относятся устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами, поэтому они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней[40].

В Российской Федерации федеральные нормативно-правовые акты вступают в силу и действуют одновременно на всей территории страны. Региональные нормативные акты распространяют свое действие на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления - на территорию города, поселка или иного муниципального образования[41].

2.3 Правотворческая деятельность субъектов Российской

Федерации

Правовой основой регионального правотворчества субъектов Российской Федерации служит, прежде всего, Конституция Российской Федерации, в статье 5-й которой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство».

Статьи 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства[42].

Ряд важнейших параметров регионального правотворчества устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[43].

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят 12 августа 1995 г.) нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования[44].

Совокупность законов субъектов Российской Федерации составляет законодательство субъектов Российской Федерации[45].

Процедурные правила подготовки, рассмотрения, принятия, подписания и официального опубликования законов и иных нормативно-правовых актов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, основы юридической техники, порядок внутренней организации и функционирования законодательных органов закрепляются регламентами законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Статья 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»[46].

К нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации относятся:

1) конституция (устав) субъекта Российской Федерации;

2) законы субъекта Российской Федерации;

3) нормативно-правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

4) нормативно-правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

5) нормативно-правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

6) нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

7) нормативно-правовые акты иных государственных органов субъекта Российской Федерации и должностных лиц субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (федеральный регистр)[47].

Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Он имеет региональный, окружной, федеральный уровни и включает конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Таким образом, предметом правового регулирования рассмотренных нормативно-правовых актов являются следующие вопросы:

- принципы, формы, субъекты регионального правотворчества;

- понятие нормативно-правового акта субъекта и система нормативно-правовых актов;

- понятие закона субъекта и его существенные признаки;

- правотворческая процедура, стадии правотворчества;

- вопросы юридической техники.

В нормативных правовых актах различной юридической силы эти вопросы регулируются с разной степенью детализации.

Нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации наряду с общими признаками, которыми обладает любой нормативно-правовой акт, имеют свои особенности:

- должны быть приняты в пределах полномочий субъектов Российской Федерации;

- действуют в пределах территории субъекта Российской Федерации (в сложноустроенных субъектах Федерации могут распространяться на территорию иного субъекта Федерации), муниципального образования, административно-территориальной единицы;

- распространяют свое действие на лиц, находящихся на территории;

- должны соответствовать по содержанию и по форме Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, нормативно-правовым актам Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных ведомств, региональным конституциям (уставам) и законам, иных вышестоящих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Российской Федерации. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Российской Федерации являются Федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Заключение

Нормативно-правовой акт - это официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права. В отличие от других источников права, нормативные акты наиболее полно и оперативно отражают изменяющиеся потребности общественного развития, обеспечивают необходимую стабильность и эффективность правового регулирования.

Подавляющее большинство нормативно-правовых систем строится по признаку степени юридической силы акта. Нижестоящие акты в интересах стабильности общественной жизни и ее оптимальной организованности должны соответствовать предписаниям актов вышестоящих органов. Все коллизии, противоречия между подзаконными актами в цивилизованном государстве решает закон, обладающий высшей юридической силой.

Степень юридической силы нормативно-правовых актов может быть различна, но степень обязательности содержащихся в них норм абсолютно одинакова для всех тех, к кому относятся их предписания. Это принципиальное положение составляет основу функционирования правового государства.

Право государства по своей сущности представляет собой совокупность огромного количества правовых норм, регулирующих различные правоотношения. Однако во избежание правового и смыслового хаоса, все эти нормы должны быть согласованы, организованы, структурированы и приведены в логически непротиворечивую систему. Именно систематизация нормативно-правовых актов является одним из главных критериев развития государства, показателем уровня правовой культуры и профессионального юридического правосознания.

По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера. В этом заключается его сущность. Оно охватывает непосредственную деятельность уполномоченных на то органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

В Российской Федерации федеральные нормативно-правовые акты вступают в силу и действуют одновременно на всей территории страны. Региональные нормативные акты распространяют свое действие на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления - на территорию города, поселка или иного муниципального образования[48].

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Российской Федерации. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Российской Федерации являются Федеральные конституционные законы и федеральные законы.