Тема 10. Административно-правотворческая деятельность

Вопросы:

1. Понятие, содержание и принципы административно-правотворче­ского процесса.

2. Субъекты административно-нормотворческого процесса.

3. Процедуры административного правотворчества.

1. Понятие, содержание и принципы административно-правотворче­ского процесса.

Понимая под реализацией законов процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, собы­тиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, выделим комплекс средств реализации закона – юридические, экономические, социально-психо­логические, организационно-управленческие и др. Среди юридических средств особое значение имеют нормативные акты органов исполнительной власти – результаты их нормотворческой деятельности. Первой стадией ад­министративно-правового регулирования яв­ляется регламентация управлен­ческих отношений, содержание кото­рой составляют издание нормативных правовых актов, т.е. актов, со­держащих нормы адми­нистративного права.

Правотворчество – одна из важнейших сторон деятельности го­сударства, направленная на создание и совершенствование единой, внутренне согласо­ванной и непротиворечивой системы норм, регу­лирующих сложившиеся в обществе отношения. Говоря о правотворчестве, необходимо помнить о том, что оно берет свое начало из возникающей в обществе потребности в принятии конкретной правовой нормы, нормативного правового акта или изменения и дополнения к нему.

Оно также имеет свои стадии. Примерный состав стадий правотворче­ской деятельности:

- решение субъекта правотворческой деятельности о необходи­мости раз­ра­ботки проекта нормативного правового акта, которое может быть принято в ре­зультате реализации процедур: общественной право­творческой инициа­тивы (социальные), мо­ниторинга реализации за­конов и правовых актов (кон­троль­ные), совместного решения ком­плексных задач (координа­ционные);

- подготовка проекта нормативного правового акта, предвари­тельное об­суждение, доработка (может включать различные органи­зационные и коор­динационные процедуры);

- обсуждение проекта нормативного правового акта в право­творче­ском органе (в режиме согласования, обсуждения на совеща­ниях);

- принятие или утверждение проекта нормативного правового акта (функциональные процедуры);

- опубликование (доведение до адресатов) принятого акта (функцио­нальные процедуры).

В целом правотворческую деятельность можно охарактеризовать как производство по делу о подготовке и принятии нормативного правового акта, состоящее из вышеуказанных стадий (этапов), объединяющих соответст­вующие проце­дуры*.

Признаки, по которым можно было бы классифициро­вать виды право­творческих производств, структурировав это единое произ­водство разрабо­таны недостаточно предметно. Приме­нительно к адми­нистративному (в сис­теме исполнительной власти) правотворчеству произ­водства делятся на

общие акты:

а) производство по принятию постановлений и распоряжений Прави­тельства РФ;

_________________________

* Существуют и иные точки зрения. Например, Изосимов С.М. полагает, что в теоретико-правовом и прикладном аспектах целесообразно выделить следующие этапы производства по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной вла­сти:

1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

2) определение вида органов, субъектов, правомочных издать правовое решение;

3) организационно-техническое и финансовое обеспечение разработки проекта нор­мативного правового акта управления;

4) сбор и анализ необходимых материалов и информации;

5) разработка концепции проекта нормативного правового акта управления;

6) составление текста проекта нормативного правового акта управления;

7) согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение;

8) проведение экспертиз проекта нормативного правового акта управления;

9) официальное рассмотрение проекта компетентным органом исполнительной вла­сти (должностным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в рег­ламенте и т.п.);

10) принятие (утверждение) нормативного правового акта управления;

11) придание нормативному правовому акту управления юридической силы.

В процессе осуществления производства по принятию нормативных правовых актов управления каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный по­рядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу дейст­вий. Однако, отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы: 1) организационно-подготови­тельные этапы - в рамках этих этапов проводятся необходимые мероприятия по выявле­нию объективных предпосылок правовой регламентации, по организационно-техниче­скому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для качествен­ной подготовки проекта; 2) этапы формирования текста проекта акта - непосредственно на них определяются со­держательная и формальная стороны проекта нормативного право­вого акта управления; 3) этапы издания нормативного правового акта управления – на этих этапах в рамках уста­новленных законодательством процедур осуществляется согласова­ние проекта норматив­ного правового акта управления, проводится его юридическая (и иные виды) экспертиза, происходит выражение мнения субъекта нормотворчества, прида­ние этому мнению юри­дической силы и доведение его до непосредственных исполните­лей.

б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специ­альной компетенции;

в) производство по принятию нормотворческих актов субъектами РФ (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ, центральными органами специ­альной компетенции субъектов РФ),

а также внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным ко­личе­ством субъектов вплоть до руководителей государственных уч­реж­дений.

Предложенный вариант, несомненно, нуждается в доработке с учетом многообразия и развития административно-процессуальных отношений (име-ются в виду акты Президента РФ, органов местного самоуправления и др.).

В широком смысле процедурные механизмы характерны для норматив­ного регулирования самого широкого круга общественных от­ношений. По­этому правовые процедуры рассматривают как осо­бый нормативно-установ­ленный порядок осуществления юридической деятель­ности. Иными словами процедура служит выражением специфиче­ских юридических режимов при­менения права, в т.ч. правотворче­ского ре­жима.

По функционально-целевому назначению процедуры право­творчества относятся к виду организационных процедур:

- регламенты заседаний, совещаний (для коллегиальной работы);

- правила подготовки и принятия актов;

- правила работы с информацией и ее передачи;

- технические процедуры (размножение и рассылка проектов).

Поскольку принятие нормативных актов зачастую предполагает совме­стную работу нескольких участников (органов власти, ве­домств, общества, зарубежных органов), то эти процедуры могут до­полняться координацион­ными (консультативными) и социальными (реализации общественной право­творческой инициативы), а также админи­стративными регламентами между­народных организаций. Наконец, для них возможен упрощенный порядок реализации. Сюда же следует отнести процедуры регистрации и опублико­вания ак­тов, организации их учета и хранений, и завершают процесс проце­дуры вне­сения изменений и дополнений. Последнее соображение диктуется тем, что в понятие нормотворческой деятельности необходимо вкладывать процесс не только по разработке, но и по принятию, отмене и изменению норм права, выраженных в той или иной форме. Тем более, что внесение изменений и дополнений или отмена норм права осуществляется в рамках тех же правотворческих процедур.

В правотворческой деятельности находят свое выражение следующие принципы:

народовластия (демократии);

законности;

гуманизма;

открытости (кроме случаев, предусмотренных законом);

обязатель­ности;

эффективности.

Таким образом, рассматривая механизм правового регулирования как совокупность трех стадий правового воздействия (стадия общего действия юридических норм, стадия возникновения субъективных прав и обязанно­стей (правоотношения), стадия реализации прав и обязанностей) и соответст­вующую им систему правовых средств, с помощью которых обеспечивается властное правовое воздействие на общественные отношения, следует отме­тить особую роль нормативно-правовых актов органов исполнительной вла­сти, которые составляют его нормативную основу.

2. Субъекты административно-нормотворческого процесса

Согласно Конституции РФ правотворчество осуществляется:

народом: непосредственно путем проведения референдума (из смысла ч. 3 ст. 3), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния (из смысла ч. 2 ст. 3)*;

гражданами: непосредственно (ч. 1 ст. 32) в случае избрания в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участия в рефе­рендуме (из смысла ч. 2 ст. 32) или в качестве государственного служащего в рамках своих функциональных обязанностей (из смысла ч. 4 ст. 32) и путем личного или коллективного обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (из смысла ст. 33) по вопросам нормотворчества, а также че­рез своих представителей (ч. 1 ст. 32);

высшими органы государственной власти (должностным лицом) РФ, ор­ганами государственной власти субъектов РФ (ст. 11, ч. 4 ст. 66, ч. 1, 2, 4 ст. 76, ч. 1 ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, ч. 1 ст. 115) и органами местного само­управления (из смысла ч. 1 ст. 132);

иными субъектами Конституции РФ: Центральным Банком РФ (из смысла ст. 75), Счетной палатой (из смысла ч. 5 ст. 101), Генеральным про­курором РФ (из смысла ч. 1 ст. 129).

При этом Конституция РФ право законодательной инициативы закреп­ляет за ограниченным составом учреждений и лиц (ч. 1 ст. 104).

Конституции и уставы субъектов РФ непосредственно определяют ста­тус органов региональной государственной власти и органов местного само­управления как субъектов правотворчества. Так, ч. 1 ст. 35 Ус­тава Курской области (далее – Устав) определяет, что «Курская областная Дума – субъект правотворче­ской деятельности» (имеется в виду, прежде всего, зако­нотвор­ческой).

_________________________

* Опосредованное участие в правотворчестве гарантировано как конституционной обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24), а к подобным документам относятся и нормативные правовые акты, так и конституционным правом граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей (ч. 1 ст. 32) в органах государственной власти (депутатов), которым они могут направлять свои предложения.

Гу­бернатор издает постановления и распоряжения (ч. 1 ст. 45 Ус­тава), прави­тельство – нормативные правовые акты (абзац 4 ч. 1 ст. 48), по вопро­сам местного значения населением муниципальных образо­ва­ний не­посредст­венно и (или) органами местного самоуправления и долж­но­стными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные пра­вовые акты (аб­зац 1 ст. 64). В отраслевых органах исполнительной власти (на­при­мер, коми­тет по экономике и развитию Курской области) из­дают при­казы*.

Административное нормотворчество в части, касающейся общих актов, осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы ис­полнительной власти, главы и органы исполнительной власти субъектов РФ, главы и органы исполнительной власти местного самоуправления, а в части внутриаппаратных актов – широкий круг лиц, вплоть до руководителей госу­дарственных (муниципальных) учреждений. Состав субъектов администра­тивного правотворчества дополняют органы специальной компетенции феде­рального и регионального уровней. Таким образом, речь идет об органах и лицах, уполномоченных прини­мать нормативные административно-правовые акты (в т.ч. по вопросам ад­министративно-процессуальной деятельности).

Кроме того, следует признать подзаконный и внутриаппаратный харак­тер регламентов, утверждаемых по­становлениями представительных органов власти, Регламента КС РФ и др. аналогичных актов, свидетельствующих о присутствии элементов админист­ративного правотворчества в законодатель­ной и судебной ветвях власти.

3. Процедуры административного правотворчества.

Процедуры правотворческого процесса устанавливаются в раз­личных актах. Так, в рамках законодательного про­цесса дей­ствуют, в т.ч.:

а) Постановление Государственной думы Федерального собрания РФ от 22.01.1998 г. № 2134-II ГД (ред. от 17.11.2006 г.) «О Регламенте Госу­дарст­венной Думы Феде­рального Собрания Российской Федерации»;

б) Постановление Курской областной Думы от 30.03.2006 г. № 5-IV ОД «О Регламенте Курской областной Думы»;

в) Постановление Курского городского собрания от 3.03.1999 г. № 121-1-ПС (ред. от 29.01.2003) «О Регламенте Курского го­родского собрания».

Эти акты не относятся к законам, имеют подзаконный и внут­риоргани­зационный характер. Субъекты правотворчества: в целом – представитель­ные органы власти, а на различных этапах правотвор­чества – ко­митеты, ко­миссии, рабо­чие группы, депутаты. Таким образом, можно согла­ситься с мнением Ю.А. Тихоми­рова о том, что нельзя исключать из круга участников административных процедур органы законодательной и судебной властей, хотя им присущи соб­ственные процессы – законодатель­ные и су­дебные.

_____________________

* См.: пп. 5.2 п. 5 Постановление губернатора Курской области от 14.05.2005 г. № 349 (ред. от 24.12.2007 г.) «Об утверждении Положения о Комитете по экономике и развитию Курской области».

Непосредственно относятся к сфере административно-право­вого регули­рования:

а) Постановление Правительства РФ от 1.06.2004 г. № 260 (ред. от 07.07.2006 г., с изм. от 29.11.2006 г.) «О Регламенте Правительства Россий­ской Федерации и Положении об аппа­рате Правительства Российской Феде­рации» (далее – Регламент);

б) Приказ ФНС РФ от 9.09.2005 г. № САЭ-3-01/444@ (ред. от 31.07.2006 г.) «Об утверждении Регламента организации работы с налогоплательщи­ками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и налоговыми агентами»;

в) Распоряжение ФТС РФ от 28.07.2006 г. № 257-р «Об утвер­ждении Регламента действий должностных лиц таможенных органов при обнаруже­нии фактов незаконного перемещения ав­тотранспортных средств через та­моженную границу Россий­ской Федерации»;

г) Приказ Минпромэнерго РФ от 12.04.2006 г. № 78 «Об утвер­ждении Методических рекомендаций по разработке и подго­товке к принятию проек­тов технических регламентов»;

д) Приказ МВД РФ от 22.09.2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» и др.

В этом случае субъекты – Правительство РФ и федеральные органы ис­полнительной власти. Производство по принятию правовых актов управле­ния – пример административных процедур, используемых преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов реализации исполнительной власти.

В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких проце­дур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подго­товке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т.п. Об этом можно судить на примере подготовки по­становлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично – ведомст­венных нормативных актов*.

_____________________

* Правовой базой для этих процедур служат постановления Правительства РФ, Федераль­ный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 2.03.2007 г.) «О Прави­тельстве Российской Федерации», Указ Президента РФ от 2.05.1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоря­жений Президента Российской Федерации, преду­сматривающих принятие поста­новлений и распоряжений Правительства Российской Фе­дерации».

Например, Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (ред. от 7.07.2006 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов феде­ральных орга­нов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.

Другой пример: Федеральным конституционным законом «О Правительстве Россий­ской Федерации» предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый поря­док: они ре­шаются исключительно на его заседаниях, т.е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство на­правляет органам го­сударственной власти субъектов РФ; предложения последних подле­жат обяза­тельному рассмотрению в Правительстве.

В частности, Регламент Правительства РФ содержит раздел IV «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов» с подразделами «Порядок внесения проектов актов» и «Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов в Правительстве», а также раздел VI «Законо­проектная дея­тельность Правительства», состоящий из подразделов «Плани­рование зако­нопроектной деятельности», «Порядок организации законопро­ектной дея­тельности» и «Особенности подготовки проекта федерального за­кона о феде­ральном бюджете». В этих и иных разделах Регламента установлена после­довательность совершения соответствующих действий, предусматривающая ряд процедур (например, подготовки заключений, согласования и др.).

В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями феде­ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, которые могут направляться на согласование руко­водителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения гра­ждан и орга­низаций о принятии правительственных решений направляются для предва­рительного рассмотрения соответствующим органам исполни­тельной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содер­жащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых соци­ально-экономи­ческих и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовыва­ются с заинтересованными государственными органами, обще­ственными и иными организациями, после чего визируются ру­ководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по про­екту решения руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью по­иска взаимоприемлемого реше­ния. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматривается экс­пертиза проектов решений нормативного характера, проводи­мая Минюстом России.

Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересованными де­партаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Прези­дента РФ, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка с кратким изложением сути проекта, аналитические, справочные и иными необходимыми ма­териалами.

Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотрен­ных указами Президента РФ постановлений и распоряжений.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регист­рации проект акта подлежит предварительному согласованию с заинтересо­ванными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствую­щими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обя­зательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов.

Государственная регистрация предполагает юридическую экспертизу правового акта (особенно затрагивающих права, свободы и обязанности гра­ждан, а также имеющие межведомст­венный характер), решение о необходи­мости его регистрации, присвоение реги­страционного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Для исполнения акты направляются только после государственной реги­страции и официаль­ного опубликования. Без этого акт не может приме­няться.

Порядок принятия решения устанавливается в каждом ведомстве. На­пример, в Министерстве обороны эти вопросы определяет Приказ МО РФ от 19.03.2005 г. № 100 «Об утверждении Регламента Министерства обороны Российской Федерации»* (далее – Регламент).

Проект пра­вового акта дол­жен пройти право­вую экспертизу в органе во­енного управле­ния, подведомственном Ми­ни­стерству обороны федеральном органе испол­ни­тельной власти, в котором он разра­батывается. Окончатель­ный текст про­екта правового акта испол­ни­тель совместно с на­чальником юридической службы (группы), старшим юрисконсультом (юрисконсультом) обязан све­рить с материалами, послу­жившими осно­ванием для разработки проекта, тща­тельно проверить цифры, наименования воинских частей, орга­нов воен­ного управления, на­личие спра­вок о сверке с кадровыми органами воинских званий, фамилий, имен и от­честв лиц, упомянутых в проекте пра­вового акта, ссылки на зако­нодательные акты, а также другие ссылки, нуме­рацию пунк­тов и страниц. Проект право­вого акта не должен иметь помарок и подчисток. Виза начальника юридической службы (группы), старшего юрис­кон­сульта (юрис­консульта) проставляется на обороте последнего листа вто­рого экземпляра проекта право­вого акта (п. 86 раздела III «Поря­док подго­товки и оформления реше­ний и поручений руководящих должностных лиц Министерства обо­роны» Рег­ламента).

_____________________

* В частности п. 55 раздела III «Поря­док подготовки и оформления решений и поручений руководящих должностных лиц Министерства обо­роны» этого Рег­ламента устанавливает, что в Министерстве обороны издаются следующие основные виды правовых актов:

приказ, директива, указания Министра обороны Российской Федерации;

указания первого заместителя Министра обороны Российской Федерации;

директива Генерального штаба Вооруженных Сил;

приказание начальника Генерального штаба Вооруженных Сил РФ;

директива, указания заместителя Министра обороны Российской Федерации;

директива, указания начальника службы Министерства обороны;

директива, указания начальника Аппарата Министра обороны РФ;

указания начальника Генерального штаба Вооруженных Сил РФ.

При этом руководящими и иными должностными лицами Министерства обороны в пределах их полномочий и по вопросам, отнесенным к их компетенции, могут издаваться приказы и иные виды правовых (нормативных правовых) актов, установленные законодательством Российской Федерации (п. 56 Регламента).

Упорядочивают судебный процесс и иные процедуры, связан­ные с дея­тельностью органов судебной власти следующие акты, устанавливающие ряд процедур в органах судебной власти и судейском сообществе (последние не имеют административно-правового характера):

а) Постановление Пленума ВАС РФ от 5.06.1996 г. № 7 (ред. от 22.06.2006 г.) «Об утверждении Регламента арбитражных су­дов» (регулирует вопросы внутренней деятельности арбитражных судов РФ и взаимодействия между ними, а также их взаимоотношения с Конституцион­ным Судом, Вер­ховным Судом РФ, Минюстом России, орга­нами су­дейского сообще­ства);

б) Регламент Высшей квалификационной коллегии судей Рос­сийской Федерации (утв. V Всероссийским съездом судей 29.11.2000 г.) и др.

Подготовка и принятие нормативного акта включает нескольких этапов, которые подробно рассматриваются в рамках учебной дисциплины «Юриди­ческая техника»*. Положения о нормотворчестве в регламентах органов ис­полнительной власти конкретизированы с учетом компетенций субъекта ад­министратив­ного правотворчества.

Категория «правотворческая деятельность федеральных органов испол­нительной власти и иных участников административно-правотворческой дея­тельности должна включать в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр правотворческих функций, проявляющихся в раз­личных формах. Это и разработка (участие в разработке) проектов норматив­ных актов, принятие которых входит в компетенцию других субъектов пра­вотворчества; участие в подготовке международных до­говоров (межведомст­венных соглашений); подготовка отзывов и заключений на про­екты норма­тивных правовых актов; систематизация нормативных пра­вовых актов.

Например, формы участия прокуратуры в правотворчестве регулируются ст. 9** Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» (ред. от 24.07.2007 г.), а также нормативными право­выми актами Генерального прокурора РФ.

_____________________

* реализация правотворческой инициативы и принятие решения о подготовке норматив­ного акта;

разработка концепции нормативного акта;

составление плана-проспекта и плана-графика подготовки нормативного акта;

определение срока подготовки нормативного акта;

определение состава разработчиков нормативного акта;

сбор необходимой информации;

написание текста проекта нормативного акта;

проведение правовой экспертизы;

согласование проекта;

подписание нормативного акта;

государственная регистрация.

** прокурор при уста­новлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законо­дательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответ­ствующего и ниже­стоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В частности, к формам участия прокуроров в правотворчестве в соответ­ствии с названной статьей относятся:

подготовка проектов законов Генпрокуратурой РФ, прокурорами субъ­ектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законода­тельной инициативы (президента, правительства, Федерального Собрания и др.);

подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных право­вых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Ген­прокурора РФ и его заместителей, прокуроров субъектов РФ, ру­ководителей структурных подразделений Генпрокуратуры РФ, заключе­ний на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов РФ;

участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях за­конодательных органов Российской Федерации и ее субъектов.

Перечисленные формы участия предоставляют прокуратуре определен­ные возможности по выявлению и пресечению правонарушений, совершае­мых в отношении прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи важное значение имеет судебная практика по делам, свя­занным с реали­зацией норм о регламентах и процедурах, инициированным органами прокуратуры*.

_________________________

* Опреде­ление Верхов­ного Суда РФ от 30 мая 2006 г. № 60-Г06-10 о рас­смот­рении судеб­ной кол­легией по гражданским делам заявления прокурора Камчатской об­ласти о призна­нии противоречащим федеральному законодательству, недействую­щим и не подлежащим применению абзаца 1 пункта 6.13 Регламента админи­страции Кам­чатской области, утвер­жденного постановлением губернатора Кам­чатской области № 379 от 15 но­ября 2001 г., по кассационной жалобе ад­министрации Камчатской области на решение Камчатского обла­стного суда от 21 февраля 2006 г., которым установлено, что в соответствии с абзацем 1 п. 6.13 Регламента ад­министрации Камчатской области, акты губернатора вступают в силу со дня их подпи­са­ния, если в них не указаны иные сроки вступления в силу. Поста­новления губернатора, затрагиваю­щие права, свободы и обязанности человека и гражда­нина, подлежат офици­альному опуб­ликованию в установ­ленном порядке и вступают в силу через десять дней после их опуб­ликования.

Верховный Суд РФ констатировал, что в силу положений статей 71-73 Конституции РФ порядок при­нятия, об­народования и вступления в силу нормативных правовых актов и иных пра­вовых актов субъекта РФ от­носится к ведению субъекта РФ, что находит отра­жение и в п. «н» ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 184-ФЗ от 6.10.1999 г. «Об общих принципах органи­зации законодательных (пред­ставительных) и исполни­тельных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно ч. 8 ст. 23 Устава Камчатской области порядок принятия, об­народования и вступления в силу нормативных правовых, иных правовых ак­тов Камчатской области оп­ределяется законами Камчатской области. При таком положении ос­париваемый пункт 6.13 Регламента администрации Камчат­ской области, ут­вержденного постановле­нием губернатора Камчатской области № 379 от 15 ноября 2001 г., противоречит положе­ниям как федерального, так и област­ного законо­дательства.

В некоторых специальных изданиях отмечается, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел включает в себя следующие основные направления:

а) издание нормативных пра­вовых актов (в пределах полномочий);

б) участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц.

При этом элементами нормотворческой компетенции органов внутрен­них дел (и иных субъектов административного правотворчества) высту­пают:

а) установление норм права;

б) изменение норм права;

в) отмена норм права;

г) разработка (участие в разработке) проектов правовых норм;

д) подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов.

Отсюда правотворчество органов внутренних дел – это элемент право­творческой формы осуществления функций государства и форма государст­венного руководства обществом, связанная с созданием (проектированием), изменением, отменой и систематизацией правовых норм уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а также заключением ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе.

В проекте федерального закона об административных процеду­рах* все действия отно­сятся к категории управленческих и, по сути, явля­ются управ­ленческими про­цедурами. Их регламентация сложна, но именно эти проце­дуры обес­печивают взаимосвязь (взаимообусловлен­ность) различных юри­дических про­цессов и отраслей права. Действующая система регламентов (законодательных, ис­полни­тельных, судебных органов и иных субъектов права) удачно вписыва­ется в общую структуру процесса государ­ственного управления (в широком смысле, учитывающем мест­ное самоуправ­ление) и юридического процесса. В этих процедурах, рег­ла­менти­рован­ных нормами права государственное управление смыкается с са­морегу­лиро­ванием дея­тельно­сти самых разных субъектов права, что спо­соб­ствует их со­гласо­ван­ному функционированию и взаимодей­ствию при ре­ше­нии об­щих за­дач.

Практические задания:

1. Решить правовую задачу: В Правительство РФ 20.12.2008 г. поступил на согласование проект акта Президента РФ, затрагивающего вопросы, отне­сенные к полномочиям Правительства, согласованный в установленном по­рядке с заинтересованным федеральным органом исполнительной власти, с поручением Президента РФ относительно проекта.

_________________________

* Паспорт проекта Федерального закона № 64090-3 «Об администра­тивных процедурах» (внесен депутатом Государственной Думы ФС РФ В.В. Похмелкиным) и Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «Об административных процедурах» // СПС «КонсультантПлюс».

В какой срок Правительство РФ должно рассмотреть проект? В роли ру­ководителя департамента Правительства РФ, ответственного за подготовку материалов для включения данного вопроса в повестку заседания Правитель­ства, и установившего невозможность подготовки материалов к определен­ному сроку, примите решение о дальнейших действиях.

Условие: рассмотрение проекта акта Президента РФ в установленные сроки невозможно по объективным причинам.

2. Решить контрольный тест к Теме 10.

1. Направлено на создание и совершенствование единой, внутренне со­гласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложив­шиеся в обществе отношения

а) правовая система

б) система законодательства

в) правопонимание

г) правотворчество

2. Субъекты административного правотворчества являются

а) объектами административно-правотворческой деятельности

б) объектами административного права

в) субъектами административного права

г) субъектами административного процесса

3. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ

а) По предметам ведения Российской Федерации принимаются феде­ральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

б) По представлению законодательных и исполнительных органов авто­номной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

в) Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описа­ние и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом.

г) Режим военного положения определяется федеральным конституци­онным законом

4. Указы и распоряжения издает

а) Депутат Государственной думы Федерального собрания РФ

б) Председатель Государственной думы Федерального собрания РФ и Председатель Совета Федерации Федерального собрания РФ

в) Президент РФ

г) Губернатор Курской области

5. Постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации принимают

а) Председатель Государственной думы Федерального собрания РФ и Председатель Совета Федерации Федерального собрания РФ

б) Совет Федерации и Государственная дума

в) Депутаты Государственной думы Федерального собрания РФ

г) Президент РФ и Председатель Правительства РФ

6. Издает постановления и распоряжения

а) Правительство РФ

б) Председатель Правительства РФ

в) Президент республики в составе РФ

г) Губернатор Курской области

7. Поправки в федеральный закон принимаются

а) Постановлением Государственной думы Федерального собрания РФ

б) совместным постановлением Государственной думы и Совета Федерации

в) Указом Президента РФ

г) федеральным законом

8. Регламент Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации имеет статус

а) законодательного акта

б) акта высшей юридической силы

в) подзаконного акта

г) акта народной воли

9. Субъектами законодательной инициативы в соответствии с Конституцией РФ являются

а) любое физическое лицо, являющееся гражданином РФ или юридическое лицо, зарегистрированное в установленном порядке на территории РФ