Тема 14. Административно-юрисдикционный процесс

1. Административная юрисдикция и административно-юрисдикционный процесс.

2. Административно-юрисдикционные полномочия уполномоченных органов и их должностных лиц.

3. Основные виды административно-юрисдикционных производств.

1. Административная юрисдикция и

административно-юрисдикционный процесс.

Юрисдикция не является главным и определяющим содержание госу­дарственно-управленческой деятельности признаком, что явля­ется характер­ным для функционирования органов судебной власти. Но она – реальное яв­ление управленческой действительности.

В принципе соответствующие исполнительные органы (долж­ностные лица) совершают действия, совпадающие по сво­ему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рам­ках судебного процесса или судебной юрисдикции. В соответствии со своей управленческой компетенцией они вправе, а во многих случаях – обязаны рассматривать и разрешать индиви­дуальные дела, но­сящие характер административно-правовых споров, само­стоятельно оценивать при этом правомерность поведения участников управ­лен­ческих общественных отношений, наконец, применять в необходи­мых случаях меры юридической ответственности – преимущественно админист­ративной или дисциплинарной. Следовательно, соответствующие действия исполнительных органов (должностных лиц) непременно связываются с воз­никающей в сфере госу­дарственного управления спорной ситуацией; пред­мет их юрисдик­ционной деятельности составляют конкретные администра­тивно-правовые споры.

Таким образом, на первый план в качестве источника админи­стратив­ного процесса в юрисдикционном смысле выдвигаются воз­никающие в сфере государственного управления споры между сто­ронами регулируемых адми­нистративно-правовыми нормами управ­ленческих общественных отношений. Это – споры о праве админист­ративном, или же административно-правовые споры.

Административная юрисдикция может быть определена в качестве административно-процессуальной деятельности пол­номочных исполни­тельных органов (должностных лиц), осуще­ствляемой во внесудебном порядке с целью рассмотрения и раз­решения возникающих в сфере реа­лизации исполнительной вла­сти административно-правовых споров, правовой оценки пове­дения их участников и применения к виновной стороне в необ­ходимых случаях мер юридической ответственности.

Специфической особенностью административно-юрисдикцион­ного про­изводства является то, что действующие административно-процессуаль­ные нормы и управленческая практика дают определенные основа­ния для того, чтобы само административно-юрисдикционное производство рас­сматривать несколько шире и не сводить его исключительно к по­рядку рассмотрения и разрешения спорных административно-право­вых ситуаций, результатом чего возможно применение соответст­вующих мер юридической ответственности. В соответствии с дейст­вующим законодательством исполнительные органы (должностные лица) во внесудебном порядке совершают большое число дей­ствий по применению мер административного принуждения, не носящих ха­рактер административной ответственности. При этом в центре внимания – также правоохранительная функция и также соответст­вующее индивидуаль­ное административное дело (например, при применении мер административ­ного пресечения).

Подобного рода дела далеко не во всех случаях должным образом про­цессуально оформлены. Но их разрешение является прямой обязанностью соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), причем в своем подавляющем большинстве подобные индивидуальные дела возни­кают по инициативе именно этих органов и лиц (например, по инициативе милиции, контрольно-надзорных инспекций и т.п.). Очевидно, что такого рода действия, прямо затрагивающие законные интересы не только физиче­ских, но и юридических лиц, нуждаются в соответствующей процессуальной регламентации.

Речь идет о специальных полномочиях по применению не от­ветственно­сти, а иных мер административного принуждения: административно-преду­предительных и административно-пресекатель­ных. Их применение, ко­нечно, не является формой юридической ре­акции на административно-правовые споры, но они пре­дусматриваются санкциями административно-право­вых норм и яв­ляются административно-прину­дительными средст­вами, равно как и применение, например, мер ад­министративной от­ветственности. Их специ­фика, следовательно, со­стоит лишь в отсут­ствии админист­ра­тивно-правового спора. В прак­тике реализации ис­полнительной вла­сти непо­средственное ад­мини­стративное принуж­дение (без приме­нения мер ответственности) ис­пользуется доста­точно широко и, что не менее важно, достаточно широким кругом исполнительных орга­нов (должностных лиц).

Процессуальное оформление применения подобных мер прину­дитель­ного характера осуществляется на различном юридическом уровне. Напри­мер, оно имеет место в ряде законодательных актов: антимонопольном, о стандартизации, об экологической экспертизе, в таможенном законодатель­стве и т.п. Правительством РФ утвержден ряд пра­вил, например о порядке проведения государственной экологиче­ской экспертизы. Различные меры та­кого характера могут применяться и по результатам государственного кон­троля и надзора. Процессуальное регулирование применения администра­тивно-преду­предительных и пресекательных мер в значительной мере осу­ществляется специальными ведомственными правилами.

Например, Правила про­ведения обязательного медицинского освиде­тельствования; Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодатель­ства; Порядок проведения государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандар­тов; По­рядок выдачи предпи­саний при проведении этого контроля; Инструкция о порядке изъя­тия должностными лицами Федеральной налоговой службы до­ку­ментов, свидетельствующих о сокрытии до­ходов, и т.п..

Важное значение имеют процессуальные меры обеспечения про­извод­ства по делам об административных правонарушениях, преду­смотренные КоАП РФ, как-то: доставление; административное задержание физи­ческого лица; привод; личный досмотр и досмотр вещей; досмотр транспортных средств; изъятие документов и вещей; отстранение от управления транспорт­ными средствами и медицинское освидетель­ствование на состояние опьяне­ния и т.п.

Налицо, таким образом, значительное количество ярко выра­женных ад­министративно-принудительных мер, не носящих характер юридиче­ской от­ветственности и не имеющих спорного содержания. В конеч­ном счете, они могут вызывать административно-правовой спор, на­пример при обжаловании примененных принудительных мер, ре­зультатом чего может быть наступле­ние юридической ответственно­сти виновных. Поэтому особый интерес вы­зывает именно юридическая природа названных мер, точнее – действий ис­полни­тельных органов (должностных лиц) по их практическому примене­нию. Процессуальная их обеспеченность очевидна, ибо применяются данные меры в отношении большого числа физических и юридических лиц.

Таким образом, сопоставление ранее охарактеризованных ос­новных при­знаков административной юрисдикции с анализом юридических свойств, присущих мерам административного принуждения (исключая лишь меры административной ответственно­сти), дает возможность определитьадмини­стра­тивную юрисдик­цию шире, а именно в качестве администра­тивно-процессуаль­ной деятельности, осуществляемой во внесу­дебном либо су­деб­ном порядке с целью рассмотрения и разреше­ния административно-правовых споров и применения мер ад­министративного принуждения.

Заслуживает внимания точка зрения Поникарова В.А. о месте админист­ративно-юрис­дикционного процесса в структуре административного про­цесса*, а также и в самой сис­теме государственного управления. Выстраивая управленческие и правовые категории в последовательности от общего к ча­стному, он предлагает такую схему:

- государственное управление;

- процесс управления;

- управленческий процесс и юридический процесс;

- административный процесс;

- административно-процессуальная деятельность;

_________________________

* См.: Поникаров В.А. Место административно-юрисдикционной деятельности (про­цесса) в системе государственного управления // Российский судья, 2006. № 4.

- административная юрисдикция;

- административно-юрисдикционная деятельность или администра­тивно-юрисдик­ционный процесс;

- административные производства и процедуры (стадии, этапы).

Административно-юрисдикционный процесс как составляющая админи­стративной юрисдикции проявляется в двух видах: во-первых, в качестве со­гласительно-позитивного рассмотрения и разрешения индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти), а во-вторых, как рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях и дисциплинарных проступках.

Характерные основополагающие свойства, выделяющие рассмат­ривае­мую деятельность среди других, придают ей качественное своеобразие и оп­ределяют ее сущность. Административно-юрисдикционная деятельность (процесс):

является разновид­ностью административной юрисдикции органов ис­полнительной власти;

направлена на обеспечение правопо­рядка и законности в органах испол­нительной власти государственного управления;

выступает в качестве правоохранительной деятельности;

является разновидно­стью государственной, управленческой деятельно­сти органов исполнитель­ной власти Российской Федерации;

направлена на охрану установленного порядка управления в Российской Федерации;

нацелена на правомерную, полную реализацию административно-про­цессуальных и иных норм в государственной сфере общественных отно­ше­ний, на предупреждение адми­нистративных и иных правонарушений;

рассматривается в контексте разрешения административно-правовых конфликтов «деликтного» содержания (т.е. производства по делам об адми­нистративных правонаруше­ниях, дисциплинарного производства);

устанавливает административно-юрисдикционные полномочия судей, должностных лиц в осуществлении ими мер администра­тивно-процессуаль­ного обеспечения в рамках производства по делам об ад­министративных правонарушениях;

обеспечивает безопасность субъектов и объектов: граждан, юри­дических лиц, общественных, государственных организаций, иных органов;

имеет обязательное нормативно-правовое закрепление и в силу этого приобретает юридический характер.

Интеграция данных признаков позволяет сформулировать определение административно-юрисдикционной деятельности, представив еекак за­крепленную в нормах админист­ративного и административно-процес­суального права компетенцию су­дей, а также органов (должностных лиц) России по осуществлению госу­дарственно-властной, управленче­ской, правоприменительной, правоох­ранительной деятельности для разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содер­жания.

Более подробная детализация черт административно-юрисдикционного процесса позволяет отметить, что:

- его содержанием является разрешение споров о праве админи­стратив­ном или административно-правовые споры, связанные с ос­париванием дей­ствий одной из сторон административно-правового отношения другой сторо­ной либо специально уполномоченными органами, в рамках которых осуще­ствля­ется правовая оценка пове­дения (действий) спорящих сторон;

- в основе административно-правовых споров лежат индивиду­альные административные дела;

- разрешение административно-правовых споров предполагает следова­ние определенному порядку рассмотрения этих дел, т.е. пра­вилам;

- правовое регулирование юрисдикционной административно-процессу­альной деятельности (упомянутые правила) направлены на создание админи­стративно-процессуального равенства сторон лишь до момента вынесения решения, на что уполномочен субъект про­цессуального отношения, наделен­ный юридически властными пол­номочиями;

- административная юрисдикция служит целям правоохраны, обеспечи­вая стабильный правопорядок в сфере государственного управления;

- административно-процессуальная деятельность юрисдикци­онного ха­рактера не является исключительной прерогативой испол­нительных органов (должностных лиц) и осуществляется не только в административном (внесу­дебном) порядке, но и в судебном;

- административная юрисдикция имеет своим правовым ре­зультатом со­ответствующее властное и одностороннее воздействие (определяет судьбу индивидуального административно-правового акта как объекта спора; при­знает правомерность или неправомер­ность поведения тех или иных лиц; оп­ределяет необхо­димость применения принудительных мер с целью вос­ста­новле­ния или защиты правопорядка в сфере государственного управле­ния);

- в рамках единого института административно-юрисдикцион­ной дея­тельности допускается выделение определенных ее видов, определяемых как административные производства.

Обращаясь к такой существенной характеристике как нормативно-пра­вовое закрепление административно-юрисдикционного процесса, следует обратить внимание на его гарантии. К гарантиям (правовым) отно­сятся раз­личные по своему содержанию нор­мативно-правовые средства. За­дача норм-гарантий состоит не только в том, чтобы обеспечить посредством установле­ния процес­суальных норм за­конную реализацию норм материаль­ных, но и в том, чтобы обеспечить за­конное применение самих процессуаль­ных норм.

_________________________

* Так, в деятельности уголовно-исполни­тельной системы тако­вой является норма ч. 2 ст. 32 Закона РФ «Об учреждениях и ор­га­нах, испол­няющих уголовные наказания в виде ли­шения свободы»: «никто, кроме госу­дарственных органов и долж­ностных лиц, прямо уполномоченных на то за­коном, не вправе вме­шиваться в служебную деятельность персо­нала», в т.ч. и в ад­министративно-юрисдикцион­ную. Данная норма является гарантией, т.к. непосредственно на­правлена на обес­печение и реализацию законности в пра­воохрани­тельной деятельно­сти уголовно-исполнительной сис­темы.

Кроме того, что нормы-гарантии следует клас­сифицировать по функ­циональному признаку на материальные и процессуальные, в администра­тивно-юрисдикцион­ной деятельности их надлежит классифицировать и по форме вы­ражения:

- нормы, зафиксированные в качестве правовых принципов*;

- нормы, выступающие в виде прав и обязанностей**;

- нормы, приобретающие характер конкретной ответственно­сти;

- нормы, определяемые как юридические факты***;

- нормы, обозначенные в виде функций контроля и надзора****;

Анализируемые нормы-гарантии направлены на обеспечение как инте­ресов сотрудников органов исполнительной власти, так и граждан. Следова­тельно, в зависимости от субъектов, участвующих в административно-юрис­дикционном процессе, нормы-гарантии необходимо классифициро­вать на следующие виды:

а) нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию прав и свобод граждан в административно-юрисдикционной деятельности;

б) нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию полномочий должно­стных лиц в их административно-юрисдикционной дея­тельности.

Например, нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию полномочий должностных лиц УИС в их административно-юрисдикционной деятель­ности:

- ч. 2 ст. 32 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняю­щих уголовные наказа­ния в виде лишения свободы» закрепляет гарантию в пра­воохранительной дея­тельности сотрудников УИС (см. п. 4).

_________________________

* В соответст­вии со ст. 1.4 КоАП РФ все участники административно-юрисдикционных отношений равны перед законом. Следовательно, данный принцип можно рассматривать в качестве нормы-гарантии.

** Ст. 30.1 КоАП РФ закрепляет право граждан на обжалование постановления по делу об админи­стративном правонарушении. Здесь право на жа­лобу – это важ­нейшая право­вая норма-гаран­тия защиты нарушенных прав и свобод.

Часть 2 ст. 29.11 КоАП РФ обязывает должностное лицо вручить под расписку ко­пию постановления по делу об административном право­наруше­нии физическому лицу, в отношении которого оно вынесено. В данном при­мере «обязанность» выступает как га­рантия реализации прав и свобод граж­дан в правоохранительной дея­тельности.

*** Точное описа­ние юри­дических фактов в ст. 24.5 КоАП РФ «Обстоятельства, ис­клю­чающие произ­водство по делу об административном правонару­шении» ориентирует долж­ностных лиц на правомер­ную реализацию соответствующих норм, регламен­тирую­щих административно-юрисдикционную деятельность.

**** Так, ст.38 Закона РФ от 21.07.1993 г. «Об учреждениях и органах, ис­полняю­щих уго­ловные наказания в виде лишения свободы» закреп­ляет контроль за деятельностью, в т.ч. и административно-юрисдикционной, в уголовно-ис­полнительной системе (УИС). Следо­ва­тельно, нормы, закрепляющие по­добный кон­троль, мы рассматриваем как гарантии.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокура­туре Российской Федерации» прокуратура осу­ществляет надзор за законностью во всех сферах и областях управ­ленческой (в т.ч. правоохранительной) деятельности.

Также в ст. 22.2 КоАП РФ от­мечается, что дела об админист­ративном правонарушениях рас­сматриваются в пределах своих полномо­чий должност­ными лицами, указанными в гл. 23 КоАП РФ, а в ст. 23.4 КоАП РФ обозна­чены соответст­вующие кон­крет­ные пол­номочия должностных лиц УИС;

- ч. 1 ст. 32 этого же закона закрепила такую норму-гарантию, как обя­занность граж­дан и должностных лиц вы­полнять законные требования со­трудника УИС: «неисполне­ние за­конных требований персонала, а также дей­ствия должно­стных лиц и граждан, препятст­вующие исполнению персона­лом своих обя­занно­стей, вле­кут за собой ответственность в установленном зако­ном порядке» (норма-гарантия, закреп­ляющая от­ветственность). В на­стоя­щее время конкретная адм. ответственность граждан и иных лиц за неис­полнение за­конных требований работни­ков уго­ловно-исполни­тельной сис­темы, в том числе и в адми­нистра­тивно-юрисдикционной сфере деятельно­сти, преду­смотрена ст. 19.3 КоАП РФ;

- ст. 62 Положения о службе в органах внутренних дел РФ (определяет администра­тивно-правовой статус со­трудников УИС), которая предоставляет работникам УИС право на обжалова­ние в суд приказа об увольнении после проведения дисцип­линарного произ­водства (является одним из видов адми­нистративно-юрисдик­ционной деятельности).

- ч. 1 ст. 65 данного Положения устанавливает, что сотрудники УИС, при­знанные в уста­новленном порядке незаконно или необоснованно пере­мещенными по службе, от­страненными от занимаемой должности либо по­нижен­ными в должности и т.д., подлежат восстановлению соответственно в должности, специ­альном звании и на службе т.е., когда сотрудник не согла­сен с принятым в отношении его реше­нием, Положение предусматри­вает возможность судебного обжалова­ния подобных действий долж­ностных лиц.

С принятием указанных выше нормативных актов (особенно КоАП РФ) резко увеличилась степень правовой защищенности со­трудников, например УИС при реализации ими положений законов, регламен­тирующих админист­ративно-юрисдикционную деятельность. Так, КоАП РФ предоставляет право должно­стным лицам УИС осуществлять доставление, административное за­держа­ние, прово­дить личный дос­мотр и досмотр вещей, изымать запрещен­ные вещи и документы. Ра­нее перечисленные меры обеспечения производ­ства по делам об ад­министративных правонарушениях были регламентиро­ваны ис­клю­чительно ведомственными подзаконными нормативными актами, что, ес­тественно, резко снижало уровень правовой защищенности сотрудни­ков УИС при реализации ими норм права, устанавливаю­щих администра­тивно-юрисдикци­онный процесс в учреждениях и органах уголовно-испол­нитель­ной системы.

Сфера применения процедур административно-юрисдикционного про­цесса обширна и определяется юрисдикцией ор­гана исполнительной власти (общественный порядок, внешнеэкономиче­ская деятельность и др.) и компе­тенцией судебных органов (например, ар­битражных судов). Также разнооб­разны и виды применяемых в административно-юрисдикционном процессе процедур:

- переговорно-согласительные (примирительные, посредниче­ские, пере­говорные, третейского разбирательства);

- организационные (распорядок работы, регламенты заседаний, правила работы с информацией);

- функциональные (порядок принятия решений);

- контрольные (порядок контроля);

- социальные (о рассмотрении жалоб и заявлений и др.);

- коллизионные (о порядке исполнения судебных решений и др.);

- смешанные административно-судебные процедуры (в рамках судеб­ного разбирательства применяются меры административно-процессуального обеспечения).

Указанные процедуры (в ряде случаев – упрощенных) применяются в рамках соответствующих производств административно-юрисдикционного процесса (табл. 4).

2. Административно-юрисдикционные полномочия уполномоченных органов и их должностных лиц.

Публичный статус органов исполнительной власти различного уровня оп­ределяется административно-юрисдикционными полномо­чиями.

Напри­мер, про­изводство по делам об административных пра­вонаруше­ниях осуще­ствляют специ­ально уполномоченные органы и лица (гл. 23, 28 КоАП РФ). При этом некоторые структуры при вы­явлении правона­рушений, преду­смот­ренных КоАП РФ, применяют нормы иных зако­нодательных актов с целью решения возложенных на них задач. Так таможенные органы могут приме­нять имуществен­ные ограничения в целях таможенного кон­троля в со­от­вет­ствии с Таможенным кодексом (ТмК) РФ (при­остановление вы­пуска то­варов в сво­бодное обра­щение – п. 1, 5 ст. 394, п. 1 ст. 397 ТмК РФ; распоря­же­ние таможенным ор­ганом товарами, срок хранения ко­то­рых истек или то­варами и транс­портными средст­вами, являющи­мися вещест­вен­ными доказа­тельст­вами по делам об административным правона­рушениях – ст. 429, п. 1, 3 ст. 430; распоряже­ние та­моженным ор­ганом то­варами и транспортными сред­ствами, подле­жащими конфи­скации – п. 3 ст. 430, п. 2 ст. 431; остановки транспорт­ных средств, перевозящих товары, находя­щиеся под та­мо­женным кон­тролем, в целях проверки товаров и до­кументов на них – п. 1 ст. 410; при­нудительное перемещение транспортного средства – п. 2 ст. 410 ТмК РФ).

Военнослужащие внутренних войск обладают обширными пол­номо­чиями в сфере административно-правовой юрисдикции:

- участвуют в производстве по делам об административных право­нару­шениях;

- осу­ществляют административное задержание лиц, совершивших пре­ступления и административные проступки;

- производят досмотр транспортных средств;

- осуществ­ляют обыск осужденных и лиц, заключенных под стражу при их кон­воировании и задержании.

Дополнительными полномочия, в т.ч. ог­раничивающие консти­туцион­ные права и свободы, появляются у внутренних войск и воин­ских формиро­ваний в условиях режима чрезвычайного положения.

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным си­туациям и ликвидации последствий стихийных бедствий* наде­лено власт­ными полномо­чиями в сфере надзора (пожарного, в об­ласти гражданской обороны, во внут­ренних водах и в территори­аль­ном море за пользо­ванием ма­ломер­ными судами) и контроля (за обеспечением готовно­сти сил и средств граж­данской обороны) и рассмат­ривают дела об административных правона­руше­ниях, предусмотрен­ных ст.ст. 8.32, 11.16, 20.4 на­стоящего КоАП РФ.

В указанных ведомствах и вообще во всех органах исполни­тельной вла­сти, где предусмотрена государственная или муници­пальная служба, сущест­вует правовой институт служебной дисцип­лины и, следовательно, дисципли­нарного производства. Его основа – Трудовой кодекс РФ, но есть особенно­сти для военной и правоохранительной службы.

В каждом органе власти также установлены нормы, опреде­ляющие вне­судебный порядок рассмотрения обращений.

Деятельность судебных органов в области административной юстиции нуждается в развитии и совершенствовании, что отмеча­лось нами ранее. Действующее законодательство предусматривает рассмотрение т.н. админи­стративных дел мировыми судьями, судами общей юрисдикции (в т.ч. в слу­чаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело об адми­нистративном правонару­шении, передает его на рассмотрение судье), гарни­зонными воен­ными судами и арбитраж­ными судами (ст. 23.1 КоАП РФ).

Действия уполномоченных органов и их должностных лиц в настоящее время получают более подробную регламентацию в административных рег­ламентах и ведомственных инструкциях.

3. Основные виды административно-юрисдикционных производств.

Действующим административным правом закреплен порядок разреше­ния индивидуальных дел, в основе которых лежит конкрет­ный спор о праве. Наиболее ярко выраженными вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств являются:

производство по жалобам;

дисциплинарное производство;

производство по делам об административных правонарушениях**.

_________________________

* См.: Указ Президента РФ от 11.07.2004 г. № 868 (ред. от 21.10.2005 г.) «Вопросы Мини­стерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуа­циям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

** Согласительное производство также имеет право на существование в рамках админи­стративной юрисдикции, так как предполагает наличие спора (конфликта). Применение мер юридической ответственности в данном случае не выделяется как существенный юридический признак, т.к. спор может быть урегулирован на примирительной основе.

а) производство по жалобам

Жалобы всегда связаны с мнением жалобщика о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должност­ных лиц исполнительных органов. Для установле­ния правомерности либо необоснованности такого рода акций граж­дан, а также в интересах защиты их субъективных прав и предусмат­ривается специальное производство – произ­водство по жалобам. Его предметом является прямо выраженный спор о праве административном*.

С помощью жалобы в государственные органы или органы местного са­моуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже про­изошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления. Примером по­дачи такого типа обращения может служить жалоба на действия (бездейст­вие) должностного лица, поданная в установленном порядке его руководству, в прокуратуру или в суд.

Конституция РФ предусматривает судебное обжалование ре­шений и действий (или бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Но существует и административный порядок обжалования этих же действий и решений.

Основным законодательным актом, регулирующим правоотно­шения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конститу­цией РФ (ст. 33) права на обращение в государственные ор­ганы и органы ме­стного самоуправления, а также устанавливающим поря­док рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами мест­ного само­управления и должностными лицами, является Федеральный закон от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граж­дан Россий­ской Федерации».

В органах власти действуют ве­домственные акты:

- приказ Министра обороны РФ от 29.12.2000 г. № 615 «О ра­боте с об­ращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Фе­дерации» (утратил силу в части, касающейся Инструкции о работе с обраще­ниями граждан в Вооруженных Силах РФ, в связи с из­данием Приказа Мин­обороны России от 28.12.2006 г. № 500**, утвердившего новую Инструк­цию);

_________________________

* Федеральное законодательство выделяет три вида обращений: предложения, заявления и жалобы, порядок рассмотрения которых установлен едиными нормативными актами. Требования, установленные к порядку рассмотрения обращений федеральными законами – едины. В этом разделе речь идет о такой разновидности обращений граждан как жа­лоба.

** Приказ Министра обороны РФ от 28.12.2006 г. № 500 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Вооруженных силах Российской Федерации».

- приказ МВД РФ от 1.03.1999 г. 150 (ред. от 26.12.2003) «Об организа­ции делопроизводства и порядке работы с обращениями граждан в Цен­тральном аппарате и подчиненных подразделениях МВД России» и др.

Соответствующие законодательные и подзаконные акты при­няты в субъектах РФ и муниципальных образованиях (они могут имеет некоторые особенности).

Органы государственной власти и местного самоуправления, а также должностные лица рассматривают обращения в соответствии со своей ком­петенцией, определенной законодательными и иными нормативными право­выми актами.

Руководители органов государственной власти*, органов местного само­управления, а также по их решению иные должностные лица должны прово­дить личный прием граждан по графику (в установленные дни и часы), дове­денному до сведения граждан. Обращения граждан, переданные при личном приеме граждан, должны быть зарегистрированы и рассмотрены в порядке и сроки, определенные законом.

Законодательство субъектов РФ допускает как устные, так и письменные обращения граждан. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, ко­гда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют до­полнительной проверки, а личности обращающихся известны или установ­лены. На устные обращения граждан, как правило, дается ответ в устной форме. В отдельных случаях ввиду сложного характера вопросов, содержа­щихся в устных обращениях, либо необходимости дополнительной проверки изложенных в них фактов должностные лица дают необходимые распоряже­ния в порядке подчиненности. Устные обращения граждан регистрируются по мере их поступления и в случае необходимости ставятся на контроль ор­ганом или должностным лицом, принявшим дело об обращении к производ­ству. Результаты рассмотренных по существу устных обращений граждан доводятся до сведения заинтересованных лиц в порядке, установленном за­конодательством РФ и ее субъекта.

Письменные обращения также регистрируются по мере поступ­ления в порядке, определяемом законодательством РФ, законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Результаты рас­смотренных письменных обращений граждан доводятся до сведения заинтересованных лиц в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъекта. При этом запрещается направлять жалобу на рассмотрение тем лицам, решение или действие (бездействие) которых обжа­луется.

_________________________

* Например, по количеству поступающих обращений Минюст России занимает одно из первых мест среди федеральных министерств. В 2005 г. в центральный аппарат Минюста России поступило 9917 предложений, заявлений и жалоб граждан.

Наибольшее количество заявлений и жалоб в Минюст России поступило из Москвы (1684), Московской области (437), Краснодарского края (263), Рязанской области (244), Санкт-Петербурга (220), Ставропольского края (214), Ростовской области (202). Из других субъектов РФ поступило менее чем по 200 обращений граждан.

Важной гарантией реализации прав граждан в данном производстве яв­ляется законодательное установление сроков и процедуры рассмотрения об­ращений. Законодательством субъектов РФ определено, что, как правило, срок рассмотрения заявлений и жалоб граждан не должен превышать одного месяца со дня их регистрации, а не требующие дополнительного изучения и проверки заявления и жалобы должны рассматриваться безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня их регистрации. Если необходимо провести специ­альную проверку, истребовать дополнительные материалы либо принять другие меры, то названный срок может быть в порядке исключения продлен, но не более чем на один месяц. Предложения и ходатайства граждан рас­сматриваются в течение не более одного месяца со дня регистрации. При не­обходимости дополнительного изучения предложений или ходатайств срок их рассмотрения может быть, также в порядке исключения, продлен. Орган или должностное лицо, принявшие решение о продлении сроков рассмотре­ния обращений, должны в установленном порядке известить об этом обра­тившихся граждан.

Дополнительными средствами для обеспечения возможности обращений граждан в госструктуры и органы местного самоуправле­ния являются Ин­тернет-сайты, но они не предусматривают того объ­ема действий лица, полу­чившего обращение, который установлен в законе или подзаконном ведомст­венном нормативном акте.

б) дисциплинарное производство.

Основное содержание дисциплинарного производства заключено в при­менении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотрен­ных нормами права дисциплинарных взысканий. В от­ношении гос­ударственных служащих речь идет о совершении ими служеб­ных про­ступков (не­исполнение или ненадлежащем исполнение обязанностей по должно­сти).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих в настоящее время регламентировано многими норматив­ными право­выми ак­тами, что предопределено наличием различных форм госу­дарственно-слу­жебных отношений (собственно государст­венная служба, военная служба и правоохранительная служба). Кроме того, на госслужащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка. Важное значение для правового регули­рова­ния дисциплинарного производства имеет Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государствен­ной службы».

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, независимо от специфического характера службы заключается в том, что дисциплинар­ное взы­скание налагается лицом (руководителем) или органом, назначив­шим (имеющим право назначать) совершившего служебный просту­пок на долж­ность. Т.е. дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, руководителем, обла­дающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. На­лицо, специальный субъект применения этой власти.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде следую­щий:

взыскание применяется непосредственно за обнаружением про­ступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени бо­лезни работника или пребывания его в отпуске. Днем обнару­жения про­ступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно;

до применения дисциплинарного взыскания с работника должно быть получено письменное объяснение, а также обеспечена возможность личного приема привлекаемого к ответственности руководителем;

государственный служащий, совершивший проступок, может быть вре­менно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должно­стных обязанно­стей с сохранением денежного содержания до реше­ния вопроса о его дисциплинарной ответственности;

при необходимости проводится служебная проверка (рассле­дова­ние) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключе­ния по ре­зультатам проверки;

возможно также проведение ревизии или проверки финан­сово-хо­зяйст­венной деятельности;