Концепции государственного управления

На современном этапе сформировались 3 ключевые концепции государственного управления:

- концепция правового государства;

- концепция представительной демократии;

-концепцияпубличной администрации (Public Administration, или old public management)

- Современные англосаксонские концепции New Public Management – Public Governance -концепцииэффективного государства и публичной ценности

Концепция правового государства (таблица 2) предложена в XVII—XIXвв. в работах теоретиков либерализма: Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, И. Канта, Т. Джефферсона и др. Термин «правовое государство» сформулирован в работах немецких юристов Т. К. Велькера, Р. Фон Моля и др.

Правовое государство основывается на следующих принципах:
- суверенитета народа;

- верховенства прав и закона;

- гарантий прав и свобод человека;

- равенства всех перед законом и судом;

- взаимной ответственности гражданина и государства;

- политического плюрализма;

- разделения властей.

Развитие правового государства связано и происходит на основе формирования и становления гражданского общества.

Гражданское общество(civil society). - сфера спонтанной активности граждан, не опосредованной государством. В рамках институтов гражданского общества формируются и вызревают общественные интересы.

Таблица 2 - Концепция правового государства

Ключевой акцент	Особенности	Проблемы реализации
На законодательную и судебную власть.	- Государство ограничено в своих действиях правом; - Принципы правового государства эффективно реализуются при участии гражданского общества; -защита свободы, безопасности и достоинства личности гарантированы законом.	Не учитывается роль органов власти, как поставщика публичных услуг. Непроработанность механизмов реализации законов. Недостаток ресурсов для реализации законов.

Представительная (партисипативная) демократия направлена на достижение действенной свободы и равенства, обеспечения реального участия как можно более широких слоев населения в осуществлении власти.

Принципы:

- осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные народом представительные органы и специальные институты.

- органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре.

- облегчается учёт существующих в обществе интересов;

- снижены возможности для дискриминации отдельных групп. Представительная (партисипативная) демократия направлена на достижение действенной свободы и равенства, обеспечения реального участия как можно более широких слоев населения в осуществлении власти.

Принципы:

- осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные народом представительные органы и специальные институты.

- органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре.

- облегчается учёт существующих в обществе интересов;

- снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Исходная идея: Демократия - government of the people, by the people, for the people (правление народа, избранное народом и для народа). (Авраам Линкольн)

Таблица 5 - Концепция представительной демократии

Ключевой акцент	Особенности	Проблемы реализации
На представительную ветвь власти	Смена правительства в результате выборов, а не по желанию отдельных лиц. Сочетание представительства большинства и защита прав меньшинства Возможность сочетания прямой (выборы, референдумы) и представительной демократии. Основанные на представительстве предпринимателей, профсоюзов и государства специальные органы определяют основные параметры социально-экономической стратегии государства.	Риск превращения представительной демократии в элитарную. Выборы бывают нечестными, когда бюрократическая машина под контролем одной политической партии. Выборы имеют формальный характер, если проводятся при наличии только одной кандидатурына выборную должность. Возможность манипулирования общественным мнениемс помощью «грязных» политтехнологий. Существенная часть электората некомпетентна в решении вопросов управления государством и обществом. Демократические идеи и лозунги нередко используются для прикрытия фактически олигархического правления. Предвыборные обещаниячасто остаются на бумаге.

Концепция представительной демократии предполагала передачу представительным органам функций законотворчества и контроля со стороны граждан (полностью или частично). В отличие от прямой демократии это позволяло оперативно решать глобальные стратегические вопросы общего характера. Уинстон Черчилль: «Демократия - плохая форма правления, но ничего лучшего человечество пока не придумало».

В 70-х годах XX в. в мире начался кризис классической политико-административной модели государственного управления. Решение проблем видели в профессионализации государственного управления.

Таблица 6 - Концепция государственного администрирования (бюрократическая или старый государственный менеджмент)

Ключевой акцент	Особенности	Проблемы в реализации
Акцент на исполнительную ветвь власти	Повышение политической роли исполнительного органа власти. Профессионализация государственного управления на основе регламентации функций и процессов. Следование правилам.	Бюрократизация власти как отрыв центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов общества. Главенство форм над содержанием, подчинение правил и задач функционирования исполнительных органов целям их самосохранения. Слабость системы координациии управления риском, неспособность реагировать на изменения, недостаток стратегического мышления. Слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного персонала. Протекционизм и коррупция. Рост числа занятых и расходов на зарплатув госсекторе. Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг. Снижение уровня общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом.

Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х годов в ряде стран мира. Были определены пути выхода из кризиса:

• Обеспечить углубление демократизации общества и повышение производительностигосударственного сектора.

• Обеспечить клиентоориентированность в деятельности государственных структур.

• Сократить расходы на содержание госаппарата,обеспечить антикоррупционностьдеятельности органов власти.

• Модернизировать государство так, чтобы скорость, прозрачность и подотчетность были глубоко встроены в механизмы функционирования его аппарата.

На смену термину «публичное управление» (Public Administration или old public management) пришли термины: «публичное руководство» (public governance), «надлежащее руководство» (good governance), «многоуровневое управление» (multi-level governance).

Отличие новой концепции эффективного государства и публичной ценности от концепции публичной администрации (Public Administration, иногда называемой old public management) в динамизме изменений текущих потребностей публичного управления, в вопросах заказа и поручения непубличным субъектам реализации публичных заданий(outsourcing), а также в реагировании на проблемы обеспечения качества публичных услуг (адаптивность). Правительства "должны обеспечивать услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями... представляющими собой своего рода соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют» (Хольцер М. Производительность, государственное управление и демократия // Эффективность государственного управления. М.: Консалтбанкир, 1998. С. 17.)

Суть надлежащего руководства (good governance),заключается в создании публичной ценности (системы ценностей), которые соотносятся с принципами устойчивого развития, общественного диалога, солидарности, социально-ориентированной рыночной экономики и социальной справедливости.

Публичная ценность определяется как стратегия публичного управления (strategic public management) и наиболее важный элемент public governance.

Публичные менеджеры:

- лица, управляющие публичной сферой на основе выборности(в первую очередь лица, руководящие исполнительными органами территориального самоуправления);

- лица, выполняющие публичные задания по назначению (лица, занимающиеся публичными услугами в органах правительственной администрации);

- лица на руководящих должностях в частном секторе, занимающиеся преимущественно оказанием услуг (в значении исполнения публичных заданий) публичному сектору;

- лица, занимающиеся оказанием таких услуг на руководящих должностях в организациях третьего сектора публичной администрации (т.е. в неправительственных организациях) [23].

- лица, осуществляющие (или инициирующие) публичную политику.

Публичные менеджеры должны иметь:

- полномочия для осуществления надзора за исполнением заданий в рамках публичного управления;

- полномочия по принятию решений в области реформы отраслевого направления деятельности публичной администрации или совершенствования работы структурного подразделения администрации.

Документы «Программы развития» ООН подчеркивают смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance»), разработчики программы связывают его с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: «"Governance" можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. [Это понятие] объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями» [UNDP, 2002].

К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся:

– участие (все граждане обладают голосом в принятии решений – прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); /c. 249/

– верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

– прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

– чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

– ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

– справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

– результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

– подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

– стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) [UNDP, 2002].

Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР, «governance» есть обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности.

Таблица 7 - Концепция качественного (надлежащего) руководства (good governance) и публичной ценности

Ключевой акцент	Особенности	Проблемы реализации
Акцент на взаимодействие всех ветвей власти и институтов гражданского общества	Государственное (шире – публичное) управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и институты гражданского общества; речь идет не столько о влиянии, сколько об участии. Государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии. Этический кодексстановится составной частью оценки управленческой деятельности. Компетенция публичной власти не только в осуществлении государственного управления, но и в предоставлении (delivery) потребителям совокупности публичных услуг. Внедряются новые формы и механизмы (общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.)	Обеспечение эффективности инвестиций в модернизацию государственного управления (как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или как получить максимальный результат при заданных затратах). Несбалансированность подходов/ценностей Дисфункции в организации как незапланированный, отрицательный побочный эффект от сознательно запланированных действий с заданным результатом

Современные административные реформы связываются им с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования [Public, 2002]. Различия между этими подходами можно описать в форме следующих противополагаемых тезисов (см. табл. 8).

Таблица 8 - Перспективы модернизации государственного управления

	Инструменталистский подход	Системный подход
Общие характеристики	Средняя неопределенность и риск	Высокая неопределенность и риск
	Четкое разделение труда между акторами	Сотрудничество между правительством, бизнесом, гражданским обществом
	Требование понизить общественные расходы	Глобализация
	Давление рынка (прозрачность, антикоррупционность)	Требование доверия и предсказуемости /c. 250/
Основной фокус	Снабженческие структуры	«Govеrnancе»-структуры
	Упор на менеджмент	Упор на политику
	Стремление к производительности	Стремление к эффективности
	Подвижность/ автономия	Обеспечение совместной и целостной работы правительства
	Акцент на клиенте/ потребителе	Акцент на гражданах
	Специализация	Интеграция, координация (горизонтальная, вертикальная)
	Операциональная эффективность/подотчетность	Макропроизводительность – воздействие/подотчетность
	Ориентация на результат	Ориентация на последствия
	Кратковременные перспективы	Долговременные перспективы
	Одноцелевые агентства	Многоцелевые министерства
	Раздельные проблемы/программы	Межпроблемные программы
	Эффективность и совершенствование услуг	Риск-менеджмент и усиление инноваций
Вызовы	Низкая макропроизводительность	Недостаточная сбалансированность различных подходов / ценностей
	Накопительная ментальность	Способность к адаптации в условиях возникающих вызовов
	Недостаток координации	Создание новых форм сотрудничества между носителями прав
	Слабость механизмов управления риском

«Открытое правительство»– это система механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и общества, качество и сбалансированность принимаемых решений в условиях нарастающей динамики социальных и экономических процессов в современной России.

«Открытое правительство» обеспечивает наилучшую доступную экспертизу, вовлечение гражданского общества и бизнеса в принятие государственных решений.

Важнейшими приоритетамиявляются:

• повышение информационной открытости и «понятности» действий органов власти;

• предоставление ими открытых данных;

• обеспечение прозрачности и подотчетности государственных расходов, закупок и инвестиций;

• реализация эффективной системы общественного контроля.

Стандарт открытости федеральных органов исполнительной властиутвержден распоряжением Правительства РФ и является обязательным к внедрению министерствами и ведомствами.

Стандарт призван:

• обеспечить повышение информационной открытости органов власти, сделать их работу понятной;

• обеспечить подотчетность ОИВ, обратную связь с обществом;

• расширение возможностей участия общества в разработке и экспертизе принимаемых решений; повышение эффективности и качества решений;

• развитие механизмов общественного контроля.