Нормативно-правовое регулирование закупок для государственных (муниципальных) нужд

2.1 История развития нормативно-правового регулирования государственных закупок в РФ

Нормативно-правовое регулирование является неотъемлемой частью функционирования любой сложной системы. Такое регулирование является необходимым, так как в подобном базовом регламенте уточняются действия, которые вправе или должны (не должны) совершать стороны, будь то представитель государственного сектора или частного.

В настоящий момент действует демонстрировавшая себя довольно успешно на протяжении многих лет с момента принятия нормативно-правовая база, регулирующая сферу госзаказа. Разумеется, она не идеальна, но она является предметом постоянного совершенствования, о чем свидетельствует вступивший в 2014 году в силу новый закон о государственных закупках.

Но прежде, чем рассматривать действующую нормативно-правовую основу, регулирующую сферу государственного заказа, было бы рационально выполнить краткий обзор истории формирования нормативно-правовой базы государственных закупок со времен возникновения Российской Федерации, то есть с момента перехода страны от командно-плановой к рыночной экономике.

Итак, первым нормативно-правовым актом в период перехода к рыночной экономике, регулирующим сферу государственного заказа являлся принятый весной 1992 года Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". В целях реализации данного закона было принято Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 "Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд"[15].

Согласно нормам данного закона, возможным и основным способом размещения государственного заказа являлся конкурсный отбор поставщиков, организация федеральных, региональных торгов и других мероприятий.

Данный нормативно-правовой акт состоял всего лишь из 5 статей, которые вовсе не регулировали саму процедуру проведения торгов.

Спустя 2 года был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", заменивший Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1.

В соответствии с ч. 5 ст. 3 ФЗ № 60 размещение заказов для государственных нужд могло проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе[16].

Однако введение нового закона не решило проблему отсутствия хоть какого-то регламента проведения торгов, в связи с чем, перечисленные выше способы размещения заказа не пользовались популярностью среди государственных заказчиков.

Такой регламент появился тремя годами позднее в виде Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Согласно нововведенным нормативно-правовым актам, основным способом размещения заказа должен был стать открытый конкурс, но не единственным. В определенных Указом случаях заказчики могли проводить:

1) двухэтапные торги;

2) закрытый конкурс – обеспечение нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности в части, составляющей государственную тайну;

3) запрос котировок;

4) размещение заказов на закупки продукции для государственных нужд у единственного источника по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом;

5) внутренние торги (внутренний конкурс) - исключительно для российских поставщиков[17].

Данный Указ стал практически основоположником развития сферы государственных закупок в Российской Федерации.

Позднее, в дополнение к Указу нормативно-правовая база насыщалась различными правовыми актами, такими как Постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)», Постановление Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», а также Письмо Минэкономики РФ от 08.04.99 № С-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника» (вместе с «Рекомендациями по вопросам размещения заказов поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок»)».

В данных правовых актах был отображен регламент процесса размещения заказа, в том числе рекомендации по ведению закупочной деятельности, что являлось для заказчиков инструкцией, которой им так не хватало в начале 90-х годов.

Следующим этапом в развитии сферы размещения государственного заказа в Российской Федерации явилось принятие Федерального закона от 06.05.99 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее – ФЗ № 97).

Таким образом, результатом принятия ФЗ № 94 явилось жесткое нормативное регулирование торгов путем проведения различных типов конкурсов, произведено значительное сужение сферы применения конкурсного размещения заказа[18].

Отношения по закупкам товаров были регламентированы целым рядом нормативных правовых актов, содержащих значительное количество противоречивых норм, серьезно осложняющих работу в сфере закупок и контроля за их осуществлением:

– порядок проведения закупок для федеральных государственных нужд регулировался Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;

– конкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регулировались Федеральным законом от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»;

– внеконкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регламентированы Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;

– оборонный заказ - Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[19].

Необходимо сказать, что в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" действие Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в полном объеме распространяется на бюджетные и казенные учреждения, на автономные же учреждения он не распространяется вовсе.

В этой связи было бы целесообразно рассмотреть, с помощью каких нормативно-правовых актов регулируется деятельность автономных учреждений.

2.2 Основные аспекты Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

Летом 2011 года был принят Федеральный закон № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — ФЗ № 223).

ФЗ № 223 направлен на совершенствование закупочной деятельности отдельных юридических лиц. Принятие ФЗ № 223 способствует обеспечению гласности и прозрачности размещения заказов, расширению возможностей для участия физических и юридических лиц в закупках, проводимых отдельными юридическими лицами, развитию добросовестной конкуренции[20].

В ФЗ № 223 установлен четкий перечень юридических лиц, на которые распространяются положения данного закона.

К числу таких лиц в соответствии с ч. 2 ст. 1 ФЗ № 223 относятся:

– государственные корпорации,

– государственные компании,

– субъекты естественных монополий,

– организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов,

– государственные унитарные предприятия,

– муниципальные унитарные предприятия,

– автономные учреждения,

– хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов;

– дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в пункте 1 юридическим лицам;

– дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в пункте 2 дочерним хозяйственным обществам.

Закон ФЗ № 223 состоит всего из восьми статей и не является четким регламентом действий перечисленных выше организаций при размещении заказа, отдавая право таким организациям составлять Положение о закупке самостоятельно[21].

В Законе выделяются критерии, согласно которым должно проводиться размещение заказа, а именно: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и эффективное расходование денежных средств, реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

То есть целью настоящего Закона является обеспечение конкуренции и общей транспарентности государственных закупок для отдельных видов юридических лиц, хотя положения о закупках каждое юридическое лицо составляет самостоятельное в рамках законодательства Российской Федерации.

Рассмотрев историю развития государственного заказа в Российской Федерации, можно перейти к изучению действующей модели государственного заказа, которая регулируется Федеральным законом №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступившим в законную силу 05.04.2013 и действующим в настоящее время.