Бюджет как официальный документ

Под словом «бюджет» традиционно понимается как де­нежный фонд, так и официальный документ - закон дан­ного региона, утверждающий проект росписи доходов и расходов. В идеале закон о бюджете представляет собой одновременно: политический документ;финансовый план; организационный план; источник информации.

Бюджет как политический документ должен формулировать и разъяснять цели (политические, финансовые и хозяйственные) органа власти, а также его подразделений на предстоящий период. Обычно основные, долгосрочные цели органов власти разрабаты­ваются и обосновываются в так называемом генеральном плане со­циально-экономического развития территории, который служит главным ориентиром развития региона. При составлении же бюджета орган власти на основе долгосрочных целей определяет теку­щие и составляет на их базе проект бюджета.

Бюджет как финансовый пландолжен быть сбалансирован­ным, то есть когда доходная часть равна расходам, эффективным, то есть не допускающим неэкономного расходования средств, и ра­циональным, то есть отражающим коллективное мнение всех уча­стников бюджетного процесса о расходовании средств.

Бюджет как организационный план должен содержать пере­чень конкретных задач конкретным подразделениям органа власти, которые (задачи) необходимо достичь сбалансирование с исполне­нием бюджета. В документе должны быть приведены количествен­ные и качественные показатели, по которым можно было бы по окончании бюджетного года судить о результатах работы того или иного подразделения.

Бюджет как источник информациидолжен быть понятен не только профессионалу в области финансов. При прочтении текстов отечественных законов о бюджете не только у рядовых граждан, но зачастую и у специалистов в области финансов возникает масса во­просов, например «За счет чего предполагается погасить дефицит бюджета?» или «Каков размер дебиторской и кредиторской задол­женности органа власти?».

Наконец, утверждение депутатским корпусом бюджета как закона данной территории предусматривает назначение ответствен­ных за исполнение конкретных положений закона, наличие контро­ля за ходом его выполнения и ответственности за допущенные от­клонения.

Совокупность бюджетов, используемых в стране, именуютбюджетной систе­мой. Бюджетная система государства строится на основе выработанных принципов с учетом государственного устройства. Строение бюджетной системы зависит от админист­ративно-территориального устройства страны и пол­номочий отдельных органов власти.

Структура государственного бюджета в каждой стране имеет свои особенности. Они обусловлены не только национальными традициями, организацией образования и здравоохранения, но главным образом характером административной системы, структурными особенностями экономики, развитием оборонных отраслей, числен­ностью армии и др.

В доходах бюджета находят выражение экономические отношения, которые возникают между плательщиками и государством. Проявляются эти экономичес­кие отношения при совершении платежей в виде налогов и сборов, направляемых на формирование бюджетного фонда государства. Создание рыночной экономики диктует необходимость использования в качестве основных методов формирова­ния доходов установление различных налогов.

Проблема государственных доходов об­разует крупный самостоятельный раздел в эко­номической теории. Под государственными доходами принято понимать текущие денеж­ные и имущественные переводы средств частного сектора государству.

Переда­ча эта может осуществляться на основе полу­чения встречных услуг или без какого-либо возмещения. Первоначально каждому платежу, произ­водимому физическим лицом, должна была со­ответствовать встречная акция государства. Однако позднее связь между платежом и госу­дарственной услугой ослабла. Кроме того, со временем исчезла и жесткая целевая ориен­тация отдаваемых частным сектором средств. Поступления в бюджет стали носить характер взносов в «общий котел».

Задачи, решаемые политикой доходов, можно свести в две группы: сбор средств для формирования финансового фонда, с помо­щью которого можно осуществлять воздейст­вие на макроэкономическое равновесие, и достижение регулирующего эффекта за счет самой техники изъятия ресурсов (например, манипулирование налоговыми ставками).

Экономисты дают следующий перечень продуцентов государственных доходов: 1) час­тные домашние хозяйства и предприятия; 2) административно-территориальные едини­цы (территориальные корпорации); 3) прочие общественные институты. Выделяют также за­граничные источники.

Существует большое разнообразие форм и методов акку­муляции государственных доходов.Доходы бюджета слагаются из налоговых и неналоговых поступлений (см. рисунок 1), а также в отдельных случаях - из поступлений от контрибуций. Кроме того — обычные (постоян­ные) и чрезвычайные (временные, периодиче­ские) доходы.Также дохо­ды бюджета можно классифицироватькак собственные и закреп­ленные. К закрепленным относятся налоги и сборы, утверждаемые и вводимые иным уровнем власти. К собственным налогам муниципалитета от­носятся местные налоги и сборы, к собственным налогам субъекта Федерации - региональные налоги и сборы.

Помимо доходов в состав доходной части бюджета входят трансферты, заемные средства и внутренние резервы. Трансферты -это безвозмездные, так же, как и доходы, поступления, однако их получение связано зачастую не с денежными, а с политическими условиями (см. таблицу 2). За получение трансферта, как и за полу­чение коммерческого кредита, надо платить, однако плата за транс­ферт взимается не в виде денежных средств, а в виде политического подчинения, потери органом власти - получателем трансферта части политических прав , обязанности выполнять определенные работы.

Под трансфертами понимаются дотации, субсидии и суб­венции, а также политический трансферт. Дотация - это денежные средства, не имеющие целевого назначения; субвенция - средства, имеющие целевое назначение; субсидия - средства, выделяемые на финансирование совместного проекта. Категория, которая особо выделена в составе трансфертов, - это так называемые политические трансферты, предоставление ко­торых обусловлено исключительно политическими причинами, а не необходимостью выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности, финансирования заработной платы бюджетников или другими причинами.

По большому счету к трансфертам следовало бы отнести еще и отчисления от регулирующих налогов, поскольку это средст­ва федерального бюджета, оставляемые регионам. Эти отчисления характеризуются безвозвратностью и, за исключением отдельных политических уступок, безвозмездностью; кроме того, на практике становится популярным увеличивать трансферт за счет уменьшения отчислений от регулирующих налогов и наоборот, в зависимости от местных условий, что дополнительно подчеркивает единство этих двух понятий. Их разделение на трансферты и отчисления - своего рода бюджетное лукавство, имеющее целью создать видимость на­личия у регионов достаточной доходной базы.

В настоящих условиях разделение трансфертов и отчис­лений от регулирующих налогов на два разных понятия будет иметь смысл при закреплении отчислений на длительный, не ме­нее пяти лет, срок.

Заемные средства - это эмиссия ценных бумаг и суррогатов ценных бумаг, привлечение коммерческих кредитов и бюджетных ссуд. Внутренние резервы - продажа имущества (характеризуется безвозвратностью и денежной бесплатностью, но приводит к уменьшению имущества, то есть платность все же имеет место), использование остатков на начало года, средств депозитов и стра­ховых фондов.

Наиболее обстоятельный анализ форм доходов государства дан немецким экономи­стом Ф. Ноймарком. Критерием его классифи­кации являются экономические сферы, в кото­рых создаются доходы. Он различает две груп­пы поступлений в бюджет: от частного и от го­сударственного сектора. Доходы, получаемые от государственного сектора, в свою очередь делятся на средства, полученные от националь­ного государства и поступившие из-за рубежа помощь, репарации); вычленяют и доходы, полученные на основе обменных операций проценты за кредит).

Другая группа доходов — получаемая из чacтнoгo сектора — обусловлена прямым и косвенным участием государства в рыночных процессах. Прямой вариант предполагает доходы от продажи услуг, производимых государственными предприятиями (например, электроэнергии), от сдачи в аренду (или на условиях проката) объектов госсобственности. Косвен­ное участие в рыночных процессах приносит доходы в виде налогов, сборов, взносов, пошлин, принудительных кредитов, доходов от общественного транспорта и штрафов

Расходование государственного бюджета — это экономические отношения, которые возникают в процессе распределения бюджетных средств на нужды хо­зяйства и на выполнение функций государства. Расходы правительства представ­ляются в самом общем виде как сумма правительственных закупок товаров и услуг и трансфертных платежей.Правительственные закупки включают, например, закупку оружия, разнообразное строительство, оплату услуг судей, учителей, пожарных, полицейских.Чаще всего правительственные за­купки называют истощающими расходами, так как они непосредственно погло­щают или используют ресурсы

Трансфертные платежи— это выплаты, перераспределя­ющие налоговые доходы, полученные от налогоплательщиков, определенным слоям населения в форме пособий по безработице, выплат по социальному страхованию и обеспечению, пособий ветеранам. Трансферты являются неистощающими, так как они не поглощают ресурсы, не связаны с производством. В то же время и трансферты и закупки оказывают влияние на распределение ресурсов.

Если через правительственные закупки общество перераспределяет ресурсы от частного по­требления к общественному, то через трансферты правительство лишь изменяет структуру потребления товаров частного сектора и не оказывает влияния на уве­личение общественного потребления за счет личного; нужно отметить, что в ре­зультате этого государственное вмешательство в экономику будет эффективнее при помощи изменения объема правительственных закупок, нежели трансфертов.

А. Пигу пред­ложил следующую классификацию государст­венных расходов: трансформационные и тран­сфертные расходы. В первом случае потокам государствен­ных средств противостоит услуга, выраженная в товаре или труде (в итоге финансовые сред­ства государства как бы трансформируются в другие блага). Во втором варианте производст­венные затраты не предполагают встречную услугу и выступают лишь как прямая передача средств (трансферт). К трансформационным расходам относят государственные инвести­ции, государственное потребление товаров и услуг, выплату из бюджета заработной платы. Среди трансфертных расходов — субсидии, по­собия домашним хозяйствам, социальное обе­спечение.

Каковы тенденции в формировании госу­дарственных расходов? Анализ практики пока­зывает, что наиболее активно развиваются трансфертные затраты (социальные выплаты, субсидии), медленнее — трансформационные расходы (потребление благ и услуг, выплата за­работной платы); государственные инвести­ции вообще стагнируют. Это связано с тем, что в развитой экономике потребности в общест­венных благах (покрываемые на безвозмезд­ной основе) быстро растут. Государство, обла­дая солидной финансовой базой, идет на удов­летворение этих потребностей.

Другая систематизация расходов связана с институциональным направлением. Прин­цип, на котором она основана — распреде­ление средств по министерствам, департамен­там. Такое членение облегчает контроль за рас­ходованием средств, но не позволяет судить об эффективности их использования. Данный недостаток устраняется при использовании функционального принципа классификации. На его основе расходы группируют по целево­му назначению (оборона, образование, иссле­дования, социальное обеспечение). Указан­ный подход дает представление о приоритетах в экономических действиях государства. Ос­новная задача политики расходования средств состоит в воздействии на совокупный спрос. Влияние это прямое.

Бюджетные расходы можно классифицировать по различным принципам: по их роли в воспроизводстве (расходы, направляющиеся в сферу материального производства и на развитие сферы услуг); по отраслям (промышленность, сельс­кое хозяйство, транспорт, связь, образование, здравоохранение); целевому на­значению (капитальные вложения, дотации, расходы на заработную плату); об­щественному назначению.

В тех случаях, когда имеющиеся у бюджета доходы недостаточны для осуще­ствления необходимых расходов, возникает бюджетный дефицит. Проще говоря, бюджетный дефицит — это превышение расходной части бюджета над доходной. При бюджетном дефиците государству не хватает средств для нормального вы­полнения своих функций и приходится прибегать к различным займам, прежде всего у кредитной системы. Для поддержания стабильности в экономике правительство стремится к тому, чтобы дефицит гос­бюджета не превышал 10% ВВП страны.

Если возникает временный бюджетный дефицит, имеются перспективы его преодоления и он не составляет большого удельного веса по отношению к сто­имости валового внутреннего продукта, его не следует считать исключительным событием. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы доходов считается допустимым, тогда как дефицит более 20% — критическим.

Природа дефицита госбюджета различна:

• Дефицит может быть связан с необходимостью осуществле­ния крупных государственных вложений в развитие экономики. Дж. Кейнсом была обоснована возможность допущения опережа­ющего роста государственных расходов над доходами на опреде­ленных этапах экономического развития;

• Дефицит может возникать в результате чрезвычайных об­стоятельств (войн, стихийных бедствий и т.д.)

• Дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее несбалансированность, неэффективность финансово-кредитной системы, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

Основные причины значительного бюджетного дефицита, проявляющегося в условиях перехода к рыночной экономике в России — это низкая эффективность производства, значительные социальные расходы, невнесение налогов в бюджет, нерациональность структуры бюджетных расходов, неэффективные бюджетные механизмы, а также разрыв хозяйственных связей в связи с распадом бывшей единого союзного государства. Для сокращения бюджетного дефицита необходимо всемерно стимулирован приток доходов от всех отраслей и всех сфер хозяйственной деятельности и одновременно обеспечивать сокращение государственных расходов.

Преодоление бюджетного дефицита прежде всего должно опираться на разви­тие производства, на обеспечение финансовой устойчивости всех отраслей хозяй­ства и предприятий всех форм собственности, на активизацию предприниматель­ства.

Что касается сокращения расходов бюджета, то оно может быть достигнуто путем изменения направления инвестирования бюджетных средств, использования только целевых финансовых льгот и санкций, которые позволяют учитывать условия различных производителей. Важными путями уменьшения расходов явля­ются сокращение избыточных военных и других затрат, финансирование лишь важнейших социальных программ, недопущение осуществления за счет бюджета мероприятий, не имеющих реальной финансовой базы. Не исключается привле­чение в страну иностранного капитала в целях модернизации производства, сни­жения затрат и сокращения на этой основе бюджетных расходов

целом же последствия государственного долга приводят к существенному со­кращению возможностей роста потребления для населения данной страны, а также увеличению налогов для оплаты растущего долга и связанных с ним процентов.

С появлением долга появляется обязанность его управлением. Под этим по­нимается совокупность действий государства по погашению и регулированию сум­мы государственного кредита, а также по привлечению новых заемных средств.

Погашение государственного долга и процентов по нему производится либо путем рефинансирования — выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться по облигациям старых займов, либо путем конверсии и консолидации.

Конверсия — изменение условий займа и размеров выплачиваемых процентов по нему или превращение его в долгосрочные иностранные инвестиции. В этом случае иностранным кредиторам предлагается приобрести недвижимость, уча­ствовать в совместном вложении капитала, приватизации государственной соб­ственности. Частные национальные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства страны-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности. Последствием такой конверсии является увеличение иностранного капитала в национальной экономике без поступления в страну финансовых ресурсов.

Консолидация — изменение условий займа, связанное с изменением сроков по­гашения, когда краткосрочные обязательства консолидируются в долгосрочные и среднесрочные.