Распорядители бюджетных средств

Распорядитель – фигура, которая предусмотрена в п.2 ст.158 БК. Этот участник бюджетного процесса наделен некоторыми полномочиями, характерными для ГРБС, но не всеми. Распорядитель не имеет права: не формирует перечень (это делает ГРБС), не имеет никакого отношения к бюджетной росписи, к гос/мун заданию и к реестру расходных обязательств. Осуществляет он главным образом то, что ему передано от ГРБС: распределяет бюджетные ассигнования и ЛБО по подведомственным ему КУ, т.е. осуществляет функцию управления на своем среднем уровне.

У некоторых ГРБС нет подведомственных им получателей. Например, КС. Целый ряд функций он осуществлять не может – нет никаких возможностей что-либо разделить, потому что он один. Он в этой части совмещает статус получателя и ГРБС, но имеет право планировать свои расходы – это важно. Статус ГРБС он сохраняет, но целый ряд полномочий реализовать не может, т.к. нет подведомственных получателей. Эти особенности также могут проявляться у тех учреждений, которые получили статус ГРБС. В частности, в СПбГУ тоже нет подведомственных КУ, хотя право на создание учреждений из закона о двух Университетах вытекает, но право не реализуется, потому что гражданское законодательство не создает необходимой структуры. Поэтому в этой части и те учреждения, которые являются ГРБС, осуществляют не все полномочия, а только те, которые они реально могут осуществить.

Администратор доходов

Администратор доходов – прямо противоположная роль участника бюджетного процесса по аккумулированию денежных средств в бюджет. ГРБС тратит, АД собирает, дополняет бюджет. Но при всем этом это одни и те же лица – министерства, агентства, службы и организации. Отличие перечня АДов – включен Центральный банк. ЦБ – ГАД, но не ГРБС, т.к. не финансируется из бюджета, работает на условиях самофинансирования. Но он АД – часть прибыли ЦБ признается доходом федерального бюджета, ст.51 БК – неналоговый доход. Эта часть прибыли, изымаемая в бюджет, администрируется ЦБ. Что касается органов, они на всех уровнях одновременно (Г)АД и ГРБС. Поэтому у органов власти возникает такой двойной статус.

Особенности администраторов. Если в распределении средств главной фигурой является ГРБС, то в администрировании доходов главной фигурой является АД, ГАД же – вторичная фигура. Но, как правило, ГАД – одновременно АД. Например, ФНС – ГАД, но реальным АД выступает та инспекция, тот налоговый орган, на учете в котором состоит налогоплательщик. Главные полномочия АД – контроль за своевременностью и полнотой уплаты доходов в бюджет, а это может сделать только тот, кто состоит в непосредственной связи с плательщиком: кто ведет их учет, контролирует своевременность и полноту уплаты и ведет учет недоимок. Поэтому первая функция - контроль за своевременностью и полнотой уплаты, вторая – взыскание сумм недоимок, третья (самая важная) – возврат, зачет или уточнение платежа. Это все властные функции АД. Если на федеральный уровень вернуться, то все без исключения ведомства (вернее, там есть исключения, но ладно), практически все федеральные министерства, агентства, службы признаются АД и за ними закрепляются администрируемые доходы. Если откроем закон о федеральном бюджете на 2015 г., увидим там перечень ФОИВ, включая ФСБ, ФТС, Минфин и т.д. Это ГАД, за которыми закреплены в законе перечни администрируемых ими доходов. Поэтому ФНС главный, но не единственный АД. Полномочия у всех совершенно одинаковые и определяются они ст.166.1 и ст.218 БК, к которой мы вернемся в теме «Исполнение бюджетов». АД один для всех уровней и неважно, какой это орган. Еще раз - контроль за полнотой и своевременностью, взыскание задолженностей, возврат излишне уплаченных, зачет или уточнение платежа. Это важнейшие полномочия.

Если говорить о взыскании, то оно возможно в судебном либо внесудебном порядке, но общий порядок – судебный, а правом на внесудебное взыскание (бесспорное) наделены ФНС и ФТС. Внесудебный порядок взыскания это исключение, потому что это нарушение ст.35 Конституции, которая гарантирует защиту права собственности и взыскание допускает только в судебном порядке, но в части обязательных платежей допускается внесудебный порядок. Была проверка КС, он сказал, что это допустимо, поскольку обязательные платежи принадлежат публичному образованию, поэтому бесспорный порядок допустим с правом последующего обжалования и т.д. Поэтому если мы говорим о неналоговых платежах, которые администрирует, например, Росимущество, которое администрирует арендные платежи, подлежащие зачислению в бюджет, то если образуется задолженность по этим платежам, взыскание будет в судебном порядке, т.к. Росимущество не относится к органам, наделенным правом бесспорного взыскания. Отсюда вытекает очень важный практический вывод: если обнаруживается ситуация излишне уплаченного платежа в бюджет, обращаться за возвратом, зачетом или уточнением надо именно к соответствующему администратору. Он принимает решение, а исполнять это решение, если речь идет о возврате, например, будет Федеральное казначейство, это уже другая процедура перечисления средств лицу, которое имеет право на их получение. Решение принимает именно администратор в силу того, что в его распоряжении имеется информация о том, кто является плательщиком, какой объем платежа он обязан внести, и может принять решение о возврате, об отказе в возврате или о частичном возврате. Налоговый орган решает вопрос о возврате не просто – только на том основании, что есть излишне уплаченная сумма – он проверяет всю ситуацию. Если налогоплательщик переплатил в бюджет налог на имущество и пошел за возвратом, налоговый орган вернет, но при этом проверит, нет ли у него недоимки по другим налогам. Если есть, вернет только остаток после погашения всех недоимок. Эти правила предусмотрены в ст.78,79 НК, это очень непростые процедуры, они вторгаются в имущественную сферу. КС проверил, сказал, что допускается такая процедура возврата. Что такое – налогоплательщик излишне уплатил налог в бюджет? В бюджет попала сумма, которая бюджету не принадлежит, на которую он не имеет никаких прав. Должен вернуть. По ГП это неосновательное обогащение – возврат и проценты по ст.395 ГК. Но это в ГПО. У нас публичные отношения, поэтому возврат предусматривается, но по правилам НК, в т.ч. возможность принудительного изъятия недоимки по другим налогам. Проценты за удержание чужого имущества тоже предусмотрены в НК, они тоже равны 1/365 (? проверить) ставки рефинансирования ЦБ, но не во всех случаях, а только когда со стороны публичного субъекта есть нарушение права и оно как раз определяется НК. Если переплата произошла, но в течение месяца с момента подачи заявления средства возвращены, то никаких % на эту сумму не начисляется. По истечении месяца возникает неосновательное обогащение в гражданско-правовом смысле, начисляются %. Вопрос о природе излишне уплаченного платежа в бюджет постоянно обсуждается, но тема не закрывается, т.к. цивилисты настойчиво говорят о том, что излишне уплаченный платеж в бюджет, не принадлежащий по праву публичному субъекту, имеет гражданско-правовую природу и должен решаться по правилам ГК. Но наличие публичного регулирования в налоговых отношениях на практике приводит к обратному выводу. КС сказал, что это соответствует Конституции.

Правом на администрирование всех налоговых доходов всех уровней бюджетной системы наделена исключительно ФНС. И тут мы сталкиваемся с тем, что у нас АД – участник бюджетного процесса, если мы опустимся на уровень МСУ или субъекта РФ, то у нас получается, что администрировать налоговые поступления в бюджет субъекта будет орган федерального уровня – ФНС. Никаких отношений с субъектом или МО эта система органов не имеет. Получается, что у нас орган, не относящийся к этому уровню власти, вторгается в бюджетный процесс. Это создает проблему ст.31 БК (принцип самостоятельности бюджетов), которая фиксирует положения о том, что бюджетный процесс осуществляется соответствующими органами, т.е. органами, которые относятся к этому уровню власти. Это – очевидные вещи, фискальный суверенитет, но в отношении ФНС действует другое правило: федеральные налоговые органы администрируют все налоговые доходы. Насколько это правильно? Если пытаться доказать, что это неправомерно, тогда мы придем к тому, что во всех субъектах и МО д.б. созданы свои налоговые органы. Это еще не так страшно, а страшно то, что если они все будут наделены правом бесспорного взыскания, это приведет к полной катастрофе. Если посмотрим на СПб, у нас 111 МО – 111 налоговых органов, каждый из которых будет администрировать только на своей территории. Бизнес станет невозможным. Когда решался вопрос об администрировании доходов в 1993 г., субъекты и МО очень активно пытались добиться права самостоятельного администрирования налоговых доходов, и даже был принят закон «О финансовых основах местного самоуправления», в котором было предусмотрено создание собственных налоговых органов. Но этот закон никогда не был реализован в этой части, и система налоговых органов всегда была централизованной – исключительно федеральной.

К ст.166.1, которая закрепляет такое администрирование, есть еще Постановление Правительства № 995, которое устанавливает порядок взаимодействия налоговых органов с финансовыми органами соответствующего уровня. Почему в этом есть необходимость? Потому что возникает вопрос: налоговая инспекция на территории какого-то района Ленобласти администрирует федеральные, региональные и местные налоги, но какие у нее будут приоритеты? В первую очередь, администрировать федеральные. Это нормальная система управления, т.к. уровень подчинения является определяющим. Поэтому для того, чтобы защитить интересы субъектов и МО, принято Постановление № 995, в котором ряд правил, важнейшее - правило об информационном обмене. На практике с достаточной регулярностью (раз в день) налоговая предоставляет информацию о доходах, поступивших в бюджет. Таким образом, органы МСУ или субъекта имеют оперативную информацию об объемах поступающих в бюджет налогов, это очень важно. С более редкой регулярностью налоговая предоставляет информацию об объемах задолженностей, штрафных санкций. Информационный обмен налажен, и говорить о том, что происходит нарушение конституционных прав, гарантированных субъектам и МО, я бы сейчас не стала. Практика в этой части споров и проблем не зафиксировала.

Зато есть проблема, которая имеет несколько вариаций, и те из них, которые прошли судебную практику, показывают, что это совершенно неразрешимые вещи. Речь идет о том, что налоговые органы принимают решение о возврате излишне уплаченных налогов в местные бюджеты и бюджеты субъектов. Дело: Калининградская область, г. Светлогорск – на территории этого городского поселения располагался крупный комбинат-налогоплательщик. Он заплатил земельный налог в местный бюджет г. Светлогорска, а практически через 3 года подал уточненную декларацию и написал заявление о возврате излишне уплаченного земельного налога 3 года назад, т.е. те финансовые года закрылись. Налоговая принимает решение о возврате этого излишне уплаченного налога из бюджета Светлогорска, и бюджет обнуляется – все ушло на возврат. При этом администрация Светлогорска не согласна с тем, что налог был излишне уплачен. Налоговая при принятии решения ни с кем его не согласовывала, она не обязана. Потом в судебном порядке было признано, что налоговая ошиблась и возврат был сделан неправомерно. И что дальше? Ситуация такова, что решением налогового органа местному бюджету причинен реальный ущерб. Как защититься МО? Светлогорцы пошли в СОЮ, их сразу отправили в АС, там их тоже сначала послали, т.к. спор между МО и налоговым органом по вопросу уплаты налогов. А при чем тут МО? Оно – не участник налоговых отношений. В итоге дело взял ВАС и вынес решение: иск МО Светлогорска удовлетворить. Никаких обоснований не было, т.к. нет никаких норм, чтобы решить дело в пользу МО. При этом все признавали, что реально это решение было неправильным с т.з. того, что не было оснований к возврату этой суммы. В вопросе компенсации ущерба никаких способов решения нет до сих пор. Поэтому, с одной стороны, налоговые органы осуществляют администрирование – действуют в пределах БК. Пока КС не сказал, что это противоречит Конституции, т.е. нет ничего угрожающего, но если совершается ошибка со стороны налоговых органов, то для ее исправления никаких способов не существует. Теперь и ВАС нет, поэтому никаких перспектив у пострадавших просто нет. И, заметьте, такие ошибки реально могут быть. Сложные дела, разные подходы. Но если налоговая потом передумала, она тоже не может это исправить, это ситуации очень непростые.

Еще одно тупиковое дело: плательщик вместо Смольнинского округа заплатил по ошибке в другой округ. Смольнинский, который не получил, пошел искать правды. Плательщик исчез в неизвестном направлении. МО ничего сделать не может, т.к. оно нигде не участвует в этих отношениях – ни с казначейством, ни с налоговым органом, ни с плательщиком, которого нет, ни с МО, которое получило и не возвращает. Никаких способов решения этих ситуаций не существует. Отсутствие этого регулирования – нарушение конституционной гарантии местного самоуправления, в отношении субъектов тоже вопрос стоит и не решается.
Такая система администрирования налоговыми органами всех налогов, как у нас, это не единственная возможная система. Есть другие, у нас жесткая вертикальная система и надо с ней работать.

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицитов бюджетов

Это все те же органы публичной власти, единственное, что их меньше. На федеральном уровне это Минфин, Минэкономразвития, Министерство промышленности и торговли. Это органы, уполномоченные Правительством на осуществление заимствований, и они отвечают за эту часть администрирования ИФДБ (доход и расход относятся к одному органу). Больше говорить о них не будем, они побочные, но нужно понимать, что у отдельно взятого, например, Минэкономразвития на сегодняшний день существует несколько статусов: ГРБС, ГАД, ГАИФДБ. В разных ситуациях реализует разные статусы. Эти обозначение – ГРБС или ГАД – фигурируют только в бюджетном законодательстве, в других актах эти термины не применяются, только наименование органа. Поэтому нужно всегда, столкнувшись с такого рода полномочием, связанным с администрированием доходов или с распределением денежных средств из бюджета, определять, какой статус при этом реализуется, и применять соответствующие нормы БК. На сегодняшний день это актуально, т.к. идет активное субсидирование, а распределение субсидий относится к статусу ГРБС.

Лекция 5. Шевелева. 27.03.2015