Раздел 6. Материалы мультимедийных лекций

Тема. Основы бюджетного права РФ.

1. Понятие и источники бюджетного права.

2. Субъекты бюджетного права и бюджетные правоотношения.

3. Бюджетное устройство РФ: понятие и элементы.

4. Состав доходов и расходов бюджетов.

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования. В науке финансового права утвердилось мнение, что предметом бюджетного права являются разнообразные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием денежных средств, составляющих государственные и местные бюджеты.

Группы норм, составляющие предмет бюджетного права:

а) нормы, устанавливающие бюджетное устройство РФ;

б) нормы, устанавливающие структуру доходов, расходов, источ­ников финансирования дефицитов бюджета бюджетной системы РФ и регулирующие взаимоотношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы;

в) нормы, регулирующие бюджетный процесс;

г) нормы, устанавливающие бюджетную компетенцию РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также других субъектов бюджетного права.

Бюджетное право представляет собой совокупность правовых норм, ус­танавливающих бюджетное устройство РФ, бюджетную компетенцию субъектов бюджетного права, структуру доходов и расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов, бюджетный процесс, а также взаимоотношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы.

Бюджетное право может быть рассмотрено и с точки зрения права государственной или муниципальной собственности: как известно, бюджеты всех уровней бюджетной системы являются собственностью Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований (ст. 214, 215 ГК РФ, ст. 14, 15, 16 БК РФ).

Право владения средствами федерального бюджета принадлежит Российской Федерации в лице Федерального казначейства (ст. 215, 244 БК РФ), которое имеет единый счет федерального бюджета в Банке России (ст. 244 БК РФ), а также иные счета федерального бюджета в уполномоченных банках. Правомочие пользования бюджетными средствами со стороны Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется через расходование этих средств. Последнее обусловлено тем, что полезные свойства денег проявляются только посредством реализации их функции (платежа, обращения). Расходование бюджетных средств осуществляется в рамках бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ). Право распоряжения бюджетными средствами со стороны Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований неотделимо от права пользования и осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов. Названные субъекты выражают свою волю на отчуждение бюджетных средств в законе (решении) о бюджете на предстоящий финансовый год.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в различных источниках. Прежде всего источником бюджетного права является Конституция РФ. Специальным источником бюджетного права является Бюджет­ный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право. Источниками бюджетного права являются федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов РФ. Все вышеназванные нормативные правовые акты включаются в структуру бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК РФ) и не могут противоречить БК РФ. В случае возникновения такого противоречия приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК РФ. Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особо заметное место занимают приказы Министерства финансов РФ.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются субъектами бюджетного права. Субъекты бюджетного права — это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

а) общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования,

б) органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России,

в) юридические лица.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

Характеристикой правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является их бюджетная компетенция.

Бюджетные полномочия Российской Федерации определяются ее суверенными правами в сфере бюджета, а также ее правом собственности на бюджетные средства. С учетом этого, анализ Конституции РФ и БК РФ позволяет выделить следующие основные бюджетные полномочия Российской Федерации:

право на собственный бюджет;

право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о федеральном бюджете;

право на получение в бюджет доходов;

право на установление расходов и исполнение бюджетных обяза­тельств РФ (ст. 6, 50, 51, 65, 84 БК РФ);

право на выделение бюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы (ст. 129 БК РФ);

право на формирование в бюджете целевых фондов (ст. 17 БК РФ);

право на формирование в бюджете фондов регионального разви­тия (фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фон­да софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития) (ст. 131, 132 БК РФ);

право на формирование фондов в расходной части бюджета (резервный фонд, федеральный фонд компенсаций и др.);

Компетенция субъектов РФ в области бюджета подобна той, кото­рую имеет Российская Федерация. Это объясняется тем, что субъекты РФ реализуют суверенные права Российской Федерации в области бюджета, а также, как и Российская Федерация, имеют право собственности на свой бюджет.

Исходя из анализа БК РФ, можно выделить следующие полномочия субъектов РФ в области бюджета:

право на формирование в бюджете фондов муниципального развития (региональных право на собственный бюджет (ст. 15 БК РФ);

право на получение в бюджет доходов;

право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств субъектов РФ (ст. 15, 65, 85 Б К РФ);

право на выделение бюджетных трансфертов местным бюджетам (ст. 135 БК РФ);

право на установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местный бюджет (ст. 58 БК РФ);

право на формирование в бюджете целевых фондов (ст. 17 БК РФ);

фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов, регионального фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития субъектов РФ) (ст. 137-139 БК РФ);

право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о бюджете субъекта РФ;

право на формирование фондов в расходной .части бюджета.

Компетенция муниципального образования как субъекта бюджетного права определена в БК РФ и Законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. В компетенцию муници­пального образования входят:

право на собственный бюджет (ст. 14 БК РФ);

право на принятие нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения;

право на рассмотрение и утверждение местного бюджета;

право на получение бюджетных доходов;

право на установление расходов и исполнение бюджетных обяза­тельств муниципальных образований (ст. 65, 86 БК РФ);

право на создание в бюджете целевых фондов (ст. 17 БК РФ);

право на выделение межбюджетных трансфертов из местных бюд­жетов (ст. 142 Б К РФ).

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, выступая в качестве уполномоченных государством органов. В бюджетных правоотношениях они участвуют от своего имени. К числу этих органов относится Правительство РФ, Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, в компетенцию которых входит составление проектов бюджетов и проектов законов (решений) о бюджетах, Федеральное казначейство, осуществляющее кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, Счетная палата РФ, осуществляющая бюджетный контроль, Банк России, обслуживающий счета бюджетов, и другие органы.

Юридические лица являются субъектами бюджетного права в различных случаях.

Прежде всего бюджетные учреждения относятся к субъектам бюджетного права постольку, поскольку участвуют в бюджетном процессе на стадии исполнения бюджетов. Они обязаны в ходе исполнения бюджета составлять сметы доходов и расходов, а также вправе получать лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования, а также уведомления о бюджетных ассигнованиях (ст. 221, п. 1 ст. 226, 251 БК РФ). Кроме того, они являются получателем бюджетных ассигнований на условиях финансирования.

Прочие юридические лица относятся к субъектам бюджетного права постольку, поскольку являются получателями бюджетных кредитов, субвенций и субсидий, а также иных бюджетных средств (ст. 69 БК РФ).

Субъекты бюджетного права вступают в бюджетные правоотношения. Они могут быть определены как охраняемые государством общественные отношения, возникающие на основе реализации норм бюджетного права, представляющие социально значимую связь субъектов посредством прав и обязанностей.

Ст. 1. БК РФ относит к бюджетным правоотношениям:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные правоотношения — разновидность финансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все признаки данных отношений: это имущественные отношения, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган или орган местного самоуправления.

В экономическом аспекте бюджет — это комплекс экономических денежных отношений, в процессе которых образуется и используется централизованный денежный фонд.

В юридическом аспекте бюджет есть финансовый план, утверждае­мый соответствующим законодательным (представительным) органом в форме закона или правового акта представительного органа муници­пального образования. В связи с этим в юридическом смысле бюджет представляет собой финансово-плановый акт и закон (постановление).

В соответствии со ст.6 БК РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Финансовым годом, или периодом, называется время, протекающее между открытием и закрытием государственного счетоводства. В большинстве стран он соответствует календарному году. В соответствии со ст.12 БКРФ в РФ тоже.

В БК РФ (ст. 11) установлена основная правовая форма этого акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации утверждаются в форме соответствующих законов, местные (муниципальные) — в форме решений представительных органов МСУ. Названную основную форму дополняют финансово - плановые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).

И федеральный бюджет, и бюджеты субъектов РФ, и местные бюджеты предназначены для исполнения расходных обязательств этих субъектов. Под расходными обязательствами понимают обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъектам международного права средства из соответствующего бюджета.

Бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6БК РФ).

В зависимости от государственного устройства страны существуют следующие схемы организации бюджетной системы: в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев (центральный и местные бюджеты), в федеративных - - из трех (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты).

Бюджетная система России представляет собой трехуровневую иерархическую систему:

• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов:

• третий уровень — местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а так же бюджеты городских и сельских поселений. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы для отдельных населённых пунктов и других территорий не являющихся муниципальными образованиями.

Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Он дает информацию обо всех доходах и расходах территории и используется в целях анализа, расчетов, прогнозирования. Этот бюджет не утверждается в форме закона или иного нормативного правового акта.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов), имеют единую структуру, определенную бюджетной классификацией РФ. Бюджетная классификация — это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 18 БК РФ). Соответственно, всякий бюджет состоит из трех частей: доходной, расходной и источников финансирования дефицита бюджета. Третья часть включается в бюджет, если в нем образуется бюджетный дефицит или законом (решением) о бюджете предусмотрены расходы на погашение государственного или муниципального долга (п. 1 ст. 92 БК РФ).

Бюджетная система построена на основе ряда принципов. В ст. 28 БК РФ эти принципы закреплены.

Доходы бюджетов — это поступающие в бюджет денежные средства (ст. 6 БК РФ).

Структура доходов бюджетов бюджетной системы РФ закреплена в бюджетном законодательстве.

Доходы бюджетов подразделяются на три вида: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления (ст. 41 БК РФ).

Налоговые доходы — это федеральные, региональные и местные налоги и сборы, установленные налоговым законодательством, в том числе налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Кроме того, к налоговым доходам относятся пени и штрафы, предусмотренные налоговым законодательством.

В БК РФ дан перечень налоговых доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов (ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2).

Неналоговыми доходами являются:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности,

б) доходы от продажи имущества (за исключением акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и камней), находящегося в государственной собственности; I

в) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями,

г) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерацией, субъектам РФ и муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия,

г) средства самообложения граждан;

д) иные неналоговые доходы.

Перечень неналоговых доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, дан в ст. 51, 57, 62 БКРФ.

Безвозмездные поступления включают в себя:

финансовую помощь из бюджетов других уровней в форме дотаций, субвенций и субсидий;

безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций

и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования (п. 5 ст. 41 Бк РФ).

Расходы бюджетов — это выплачиваемые из бюджета денежные средства (ст. 6 БК РФ). Они подразделяются прежде всего по функциональному назначению: на народное хозяйство, на социально-культурные мероприятия, оборону страны, содержание аппарата государственного управления, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на обслуживание государственного долга и др.

Расходы бюджетов при составлении бюджетов формируются исходя из уже существующих расходных обязательств.

Возникают расходные обязательства при наличии оснований, указанных в ст.84- 86 БК. Например, расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по % предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе:

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на обязательств субъектов Российской Федерации в связи с государственной власти субъектов Российской Федерации переданных государственных полномочий Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований

исполнение расходных осуществлением органами им отдельных

в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Расходные обязательства связаны с такой категорией бюджетного права как бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. А они в свою очередь связаны с понятием бюджетных ассигнований -предельные объёмы денежных средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Направления бюджетных ассигнований указаны в ст.69 БК РФ. Это:

оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

(CD- диск прилагается)