Глава xi. контроль за использованием

БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ 337

11.1. Содержание, формы и органы бюджетного

контроля 337

1 1.2. Федеральное казначейство и его функции 343
11.3. Демократизация бюджетного процесса:

первый опыт 349

Вопросы для самопроверки 354

Список рекомендуемой литературы

.355

ПРЕДИСЛОВИЕ

Государственные и муниципальные финансы являются важ­ным звеном любой финансовой системы. Они тесно связаны с кредитной, банковской и страховой системами. Государственные финансы — важный элемент финансового рынка. Посредством государственных финансов осуществляется также взаимодействие между странами, развивается мировое хозяйство. Поэтому, не имея представлений, что такое государственные финансы, как они функционируют, трудно судить и о том, как в целом работает финансово-кредитная система любой страны.

Государственные и муниципальные финансы — это основа деятельности государства и органов местного самоуправления. Вряд ли можно представить государство, в руках которого не было ни единого рубля. Только располагая достаточным количеством денежных средств, государство может осуществлять социальную политику, поддерживать отдельные отрасли хозяйства, проводить научные исследования или обеспечивать обороноспособность.

Государственные финансы — это мощный рычаг макроэконо­мического регулирования. Посредством умелого использования этого инструмента государство может решать самые разные за­дачи: регулировать темпы экономического роста, поддерживать стабильность денежной единицы, регулировать уровень ссудного процента, сглаживать конъюнктурные колебания.

В России государство только начинает осваивать этот важный экономический инструмент. После принятия Бюджетного кодек­са РФ работа по составлению и утверждению бюджета приобрела строго регламентированные и законные рамки. Что касается испол­нения бюджета, особенно контроля за использованием бюджетных средств, то эта работа, по большому счету, только начинается.

Российское государство еще не научилось в должной мере стро­ить такую налоговую систему, которая бы в полной мере учитывала и одновременно согласовывала разные интересы, представленные в обществе. Оно еще не привыкло по-хозяйски и рационально рас­поряжаться своими доходами, не научилось оптимизировать свои расходы в условиях ограниченного количества ресурсов. Недо­статочен опыт и в области управления государственным долгом, неконтролируемый рост которого чуть было не вверг страну в си­туацию суверенного дефолта в 1998 г.

Много сделано за последние годы в области межбюджетных отношений. Однако до сих пор предлагаются и отрабатываются многочисленные модели взаимосвязей бюджетов разных уровней,

разные схемы распределения расходных и доходных полномочий, без которых трудно надеяться на то, что жизнь большинства граж­дан в городах, поселках, мегаполисах или областях будет спокой­ной и обеспеченной.

Все эти проблемы свидетельствуют о том, что система государ­ственных и муниципальных финансов в России развивается. Она меняется, совершенствуется, становится более зрелой. Многое уже устоялось, стало обыденным. Но многое еще предстоит изменить.

В этих условиях важно не только зафиксировать то положитель­ное, что достигнуто, что прочно вошло в практику, но и наметить направления, по которым в будущем должно идти совершенство­вание системы государственных и муниципальных финансов.

Именно с учетом этих двух важных задач и написан данный учебник. Этим, может быть, он и отличается от большого количе­ства учебников по государственным финансам, которые в послед­нее время стали появляться на книжных прилавках.

Цель учебника — не только дать необходимый минимум зна­ний для тех, кто еще не знаком с системой государственных и муниципальных финансов, кто только начинает их изучать, но и заставить задуматься над проблемами, которые существуют в этой области. Задуматься и, опираясь на полученные знания, решить их. Наверное, именно в этом и состоит главное предназначение любого знания.

Предлагаемый вашему вниманию учебник — это уже второе издание учебника «Государственные и муниципальные финансы». С момента выхода впервые учебника в свет в 2003 г. произошли существенные изменения в бюджетной и налоговой системе Рос­сийской Федерации. Была разработана новая бюджетная клас­сификация, были уточнены перечень и порядок взимания отде­льных напогов. Определенные изменения произошли в бюджетной системе, в системе межбюджетных отношений, а также в сфере контроля за использованием бюджетных средств. Несколько иной стала и политика российского государства в области внутренних и внешних заимствований.

Эти изменения столь существенны, что мы не могли не вклю­чить их в новое издание учебника. И не только потому, что боль­шинство произошедших изменений уже получили свое закрепле­ние в принятых поправках к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации, но и потому, что знание этих новаций существенно расширяют представления о системе государственных и муниципальных финансов России, максимально приближая их к реальной практике.

8

^{ГЛАВА 1} сущность и Функции ФИНАНСОВ

1 . 1 . Ф И Н А Н С Ы КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

В обыденной жизни понятие «финансы» часто ассоциируется с деньгами, с денежными отношениями. Да и сами денежные отно­шения очень часто называют финансовыми. Однако «финансовые отношения» и «денежные отношения» — это не тождественные понятия. «Денежные отношения» — более широкое понятие, тогда как финансы — лишь часть денежных отношений.

Как известно, деньги — это всеобщий эквивалент, особый то­вар, выделившийся из товарного мира для удобства обмена товара на товар. Поэтому возникновение денег связано с появлением то­варного производства. В условиях товарного производства деньги выполняют множество функций. Они выражают стоимость товара, служат средством обмена, платежа и накопления. Они могут также использоваться в расчетах между странами.

Денежное выражение стоимости товара есть его цена. В свою очередь, в категории «цена» представлены определенные взаи­моотношения между продавцом и покупателем, когда при обме­не товара на деньги некоторое количество денег возвращается к собственнику товара.

Деньги не всегда сопровождают движение товаров или услуг. Собственник денежных средств может передавать их другим лицам на условиях платности и возврата по истечении определенного времени. В таком случае возникают кредитные отношения.

Работник, нанимаясь и трудясь на предприятии, получает зара­ботную плату. В таком случае между работником и работодателем также возникают денежные отношения.

Во всех перечисленных случаях имеют место денежные отноше­ния, для которых общей характеристикой является возмездность (эквивалентность). Если ты платишь деньги — получаешь товар; если выполняешь определенную работу — получаешь заработную плату; если берешь деньги в кредит — платишь процент и т.п. Однако такая возмездность характерна не для всех денежных от­ношений. Выделяется особая группа денежных отношений, для которой характерным является преимущественно неэквивалент-

мое движение денег.Именно эта группа денежных отношенийи представляет собой финансовые отношения.

Обособление части денежных отношений в особую категорию«финансы» связанос появлением такоговажного субъектахозяй­ственной жизни, как государство. Государствудля выполнениясвоих функций всегда были необходимы денежные средства, кото­рые формировались восновном за счетперераспределения создан -ного продукта, через налоги.Само наличие государстваобязывало граждан и хозяйствующих субъектов отдаватьчас и, своих доходов наобщие нужды. Так возниклиденежные отношения, которые нельзя вполной мере назвать эквивалентными.

Государство изымало через налоги денежныесредства. Но вкаждом конкретном случае, для каждого налогоплательщика,будь то хозяйствующийсубъект или гражданин, установитьпрямую связь между тем, сколько ты отдали сколько получил взамен отгосударства в виде общественных блат, было невозможно. В таком случае возникали неэквивалентные денежные отношения, основу которых составляли уже не столько экономические, сколько меры правового, принудительного характера.

В результате этих отношений формировались централизован­ныеденежные фонды государства. Эти фонды государство ис­пользовалона финансирование армии, содержание госаппарата,осуществление экономической и социально!! полигики. По мере того, как возрастата роль государства, расширялисьпрежде всего егоэкономические функции, рос объем централизованных денежных фондов государства. Сегодня в бюджетах большинства развитыхстран сосредоточено до половины всею национальногоВВП.

Врезультате перераспределения формировались не только централизованные фонды государства, но и децентрализованныеденежные фонды хозяйствующих субъектов и граждан(домашних хозяйств). Фирмы, реализовав продукциюи уплатив налоги, по­лучали денежные средства, которые ониуже моглииспользовать по своему усмотрению. Граждане, работники, получив заработную плату и уплатив налоги, также получалив свое распоряжение де­нежные средства, которые использовали для удовлетворения своих потребностей.

Так происходило обособление части денежных средств и вы­деление особой группы денежных отношений, которая функцио­нировала исключительно на стадии распределения и перераспре­деления совокупного продукта. Именно она и получила название финансов.

ю

Таким образом, финансыкак экономическая категория пред­ставляют собой часть денежных отношений, которые опосредуют неэквивалентное движение денег, возникают на стадии перерас­пределения созданного продукта и связаны с наличием государства как органа управления.

Такой подход отражен и в самом термине «финансы» (finances — денежные средства). Считается, что впервые его ввел француз­ский ученый Ж. Боден в 1577 г. в своей работе «Шесть книг о республике». В русский язык этот термин перешел в XVIIIв. и в течение долгого времени употреблялся как синоним понятию «каз­на». Русский профессор права Московского университета Семен Ефимович Десницкий в работе «Представление о учреждении за­конодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» так определял финансы: «Финансы заключают в себе смысл пространный: они имеют предлогом доставление государ­ству надельных и довольных по его надобности доходов»¹

В изданном в начале XIX в. Академией наук толковом словаре отмечалось: «Финансы, фр. Государственная казна, собираемая с поддаыых для содержания Государства и всех частей оного, как-то: Государева дома, армии, флота, государственных министерств и других статских чинов и пр. пр.»²

После опубликования в 1889 г. профессором Санкт-Петер­бургского университета В.А. Лебедевым работы «Финансовое право» под финансами стали понимать не только государствен­ные доходы, но и все материальные и личные средства, которыми располагает государственная власть³.

Более широкая трактовка финансам была дана в работах СЮ. Витте. В Конспекте лекций о Народном и Государственном хозяйстве он определяет финансы не только как доходы государ­ства, но и его расходы, включая государственный долг⁴.

См.: Переводы из энциклопедии. Печатаны при императорском Московском уни­верситете 1767 года. С. 326.

Новый словотолкователь, расположенный по алфавиту. Ч. 3. — СПб., 1806. С. 995. В.А. Лебедев писал: «Итак, под словом финансы надо понимать не только государ­ственные доходы или денежные средства, но вообще все материальные или личные средства, какие государственная или общественная власть имеет в своем распоряже­нии для удовлетворения потребностей общества» (Лебедев В.А. Финансовое право. Т. 1. Вып.I, —СПб., 1889. С. 5).

С Ю . Витте отмечал: «...с конца XVIII века... полсловом финансы... стали понимать всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государ­ственного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в распоряжении государства — его доходов, расходов и долгов, — понимается это слово и теперь. Таким образом, науку о фи нансах можно определить как науку о спо­собах наилучшего добывания материальных средств государством и целесообразной

11

В современном понимании финансы представляют собой систе­му денежныхотношений по поводу формирования, распределенияи использования централизованных денежных средств государства в целях выполнения его функций, а также децентрализованныхсредств хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств с целью обеспечения условий их расширенного воспроизводства.

При этом необходимо иметь в виду следующие обстоятельства.

Первое.Уровень и состояние финансов во многом определя­ются тем, как обстоят дела в реальном секторе производства. Это обусловлено производным характером финансов и тем обстоя­тельством, что финансы — это лишь часть денежных отношений, возникающих на стадии перераспределения созданного продукта. Поэтому от того, каков объем созданного в обществе продукта, зависит и объем финансовых средств, которым реальномогут рас­полагать государство, хозяйствующие субъекты и граждане.

Второе.Финансы, будучи категорией перераспределения, су­щественно отличаются от других стоимостных категорий, которые в условиях рыночного хозяйства также выполняют функции пере­распределения (цена, кредит). Если такие денежные категории, как цена, заработная плата, прибыль, кредит, обусловлены системой экономических отношений и наличием товарного производства, то финансы как категория перераспределения, порождена самим фактом наличия государства.

Третье.Хотя финансы связаны с перераспределением создан­ного продукта, они оказывают свое влияние на весь ход воспро­изводственного процесса, главным образом через налогии госу­дарственное финансирование.

Таким образом, подводя итог, следует отметить,что финансы как экономическая категория — это особая группа денежных от­ношений, обладающих одновременно следующими признаками:

1) это денежные отношения, связанные с перераспределением созданного общественного продукта;

2) их наличие обусловлено существованием государства как органа управления;

3) это отношения, которые опосредуют преимущественно не­эквивалентное денежное движение;

организациирасходования их для осуществления высших задач государственного союзаили, короче, как науку о способах наилучшего удовлетворения материальныхпотребностей государства» (ВиттеС.Ю.: Конспект лекций о Народном и Государ­ственном хозяйстве. — СПб., 1912).

4) основой их существования и формирования является сфера материального производства;

5) они оказывают существенное влияние на весь ход воспро­изводственного процесса, главным образом через налоги и госу­дарственное финансирование.

ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ

Сущность финансов наиболее полно проявляется через их функ­ции. Финансы выполняют три основные функции: распредели­тельную, регулирующую и контрольную.

Распределительная функция финансов связана с распределе­нием стоимости произведенного общественного продукта, фор­мированием у субъектов экономических отношений доходов и накоплений, с созданием фондов денежных средств. В результате перераспределения образуются вторичные или производные до­ходы.

Созданный в обществе валовый внутренний продукт (ВВП) за вычетом потребленных в процессе производства средств произ­водства проходит первичное распределение, результатом которого является формирование доходов основных участников сферы ма­териального производства. Однако этого недостаточно для того, чтобы общественное хозяйство в целом могло развиваться и нор­мально функционировать. Возникает необходимость перераспре­деления созданного продукта, которое обусловлено:

• наличием наряду с производственной непроизводственной сфе­
ры, в которой материальный продукт не создается (образование,
здравоохранение, оборона и т.п.);

• дифференциацией доходов различных групп населения, которая
неизбежна в условиях рыночной экономики;

• неравномерностью развития отдельных территорий и отраслей
хозяйства.
В итоге перераспределения формируются доходы государства;

доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы; на­селение получает дополнительные денежные средства через соци­альные выплаты; территории и предприятия — дополнительные ресурсы для развития. Таким образом, вторичные доходы форми­руют конечные пропорции использования национального дохода и играют важную роль в сбалансированном развитии отдельных отраслей хозяйства и территорий, обеспечении достойного уровня жизни широких слоев населения.

Регулирующая функцияфинансов проявляете;] через воздей­ствие государства наэкономическое развитие(поведение хозяй­ствующих субъектов, развитие отдельных территорийи отраслей)посредством финансовыхрычагов. Основными инструментами,которые при этом используются, являются следующие:

1) налош, которые могут как сокращать, т а к и стимулироватьпредпринимательскую деятельность и частное потребление;

2) государственные расходы, которые побуждаю! фирмыили работников производить те или иные товары и услуги, а также социальные выплаты, обеспечивающие определенный уровень доходов некоторым слоям населения;

3) регулирование или контроль, посредством принятиясоот­ветствующих законов, определенных видовэкономической де­ятельности, вплоть до запрещения некоторых из них;

4) установление предельных цен на некоторые товары и услуги (главным образом в отраслях естественных монополий).

Современное государство, увеличивая объемгосударственных капитальных вложений, способствует повышению спроса, расши­рению инвестицийи росту объемов промышленногопроизводства. Выделяя ассигнования на военные цели, государство предъявляет спрос не только на военную технику, но и на промышленную про­дукцию, оборудование, сырье, стимулирует научные исследования. Финансируя инфраструктуру, государство способствует сокра­щению издержек частных компаний. Посредством налогов оно может ограничить частное потребление отдельныхвидов товаров (например, алкоголя, табачных изделий), а, варьируя разницей между доходами и расходами бюджета, государство способно под­держивать тот или иной балансмежду накопленным и действи­тельно применяемым в производстве капиталом.

Активно использовать финансы в качестве средства регулированияэкономики правительства развитых стран началисо времени Великой депрессии 1929—1933 гг. Главным идеологом и основоположником теории и практики регулирования экономики путем использова­ния государственных финансов в XX столетии я в л я е т с я английскийэкономист Дж. Кейнс, сформулировавший теорию государственных финансов, представляющую собой важнейшую составную часть кейн-сианской (неокейнсианской) экономической теории.

Контрольнаяфункция финансов тесно связана с распредели­тельной функцией. Нельзя сказать, что контрольосуществляется только после того, как произошло распределение и перераспре­деление совокупною продукта и образовались централизованные

и децентрализованные денежные фонды. Контрольная функция проявляется уже в ходе распределения ВВП по соответствующим фондам и представляет собой контроль за тем, насколько правиль­но было осуществлено формирование этих фондов. Кроме того, контрольная функция проявляется входе проверки расходования средств по их целевому назначению.

Финансовому контролю подлежит деятельность всех участников финансовых отношений как на микро-, так и на макроуровне. Он охватывает сферу бюджетных отношений (контроль за правильно­стью составления бюджета, целевым использованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, своевременностью уп­латы процентов по долгам государства и т.п.).

Финансовый контроль осуществляется и в отношении хозяй­ствующих субъектов. Для частных предприятий он связан с кон­тролем в части полноты и своевременности налоговых платежей, правильности отражения затрат на производство и реализацию продукции, формирования и использования доходов от предпри­нимательской деятельности. Для бюджетной сферы — это контроль за целевым использованием бюджетных средств, исполнением сметы расходов. Для частных лиц контроль связан со своевремен­ностью и полнотой уплаты налогов с доходов, собственности.

Когда говорят о финансовом контроле со стороны органов государственной власти, то речь идет прежде всего о проверке соблюдения финансового законодательства в части своевремен­ности и полноты выполнения всеми хозяйствующими субъектами и гражданами обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, кредитной системой, а также взаимных расчетов и пла­тежей между предприятиями и организациями.

Финансовый контроль нацелен на повышение эффективности использования бюджетных средств, экономическое стимулирова­ние предпринимательской деятельности, рациональное исполь­зование имеющихся в распоряжении общества материальных, природных, трудовых и финансовых ресурсов.

Контрольная функция финансов проявляется через деятель­ность финансовых органов. Контроль может осуществляться как специальными финансовыми подразделениями предприятий, банками, так и государственными налоговыми и финансовыми органами, органами законодательной власти и специальными ведомствами. В большинстве развитых стран существуют также общественные формы контроля за целевым использованием бюд­жетных средств.

15

1.3. ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА И ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ

Вес перечисленные выше функции финансов непосредственно реализуютсяв финансовой политике и финансовом механизме.

Финансовая политика— это основанная на финансовом зако­нодательстве целенаправленная деятельность государства,связан­ная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределениеми использованием для выполнения государством своих функций.Главными задачами финансовой политики являются:

1) обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуще­ствляемых государством;

2) установление рационального, с точки зрения государства,распределения и использования финансовых ресурсов;

3) сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных на­правлениях государственной политики;

4) достижение финансовой устойчивости и финансовой неза­висимости государства;

5) создание устойчивой материальной основы функциониро­вания хозяйствующих субъектов;

6) формирование уровня доходов, обеспечивающих нормальное воспроизводство населения.

Финансовая политика — это самостоятельная сфера деятельно­стигосударства. Но в то же время она тесно связана с любым дру­гим видом деятельности государства, будь то кредитно-денежная, социальная или внешнеэкономическая политика государства. Это обусловлено тем, что решить те или иные задачи государство не в состоянии, если оно не располагает соответствующими финан­совыми ресурсами.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что критерием оцен­ки той или иной финансовой политики являетсято, насколько данная финансовая политика способствует достижению целей, определенных государством в качестве приоритетных. Поэтому для оценки финансовой политики и выработки рекомендаций по ее корректировке важно четко представлять, каким целям она служит и что в конечном счете должно быть решено с помощью данных финансовых инструментов.

Особенно велика роль финансовой политики в эпоху карди­нальных изменений в обществе, как это происходило в России в 90-е г г .С одной стороны, с помощью финансовой политикимож­но достаточно быстро заблокировать действующий хозяйственный

механизм. С другой стороны, путем радикального перераспределе­ния финансовых ресурсов можно ускорить формирование новой системы общественных отношений.

Финансовая политика государства включает следующие эле­менты:

• бюджетная политика;

• налоговая политика;

• ценовая политика;

• кредитно-денежная политика;

• таможенная политика;

• политика внешних и внутренних заимствований;

• политика в области международных финансов. Центральное место в финансовой политике любого государства

занимает бюджетная политика.Бюджетная политика — это целе­направленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и рас­ходов бюджета, управления государственным долгом. В качестве критериев эффективности бюджетной политики могут быть ис­пользованы следующие показатели: уровень собираемости бюд­жетных доходов; уровень выполняемое™ бюджетных обязательств; величина бюджетного дефицита и темпы роста государственного долга; уровень монетизации бюджетного дефицита; величина ва­лютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита; динамика ВВП; степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

Финансовая политика реализуется посредством финансового механизма,который представляет собой часть хозяйственного ме­ханизма. Он включает:

• совокупность организационных форм финансовых отноше­ний;

• порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;

• методы финансового планирования;

• формы управления финансами и финансовой системой;

• финансовое законодательство.
Использование финансового механизма осуществляется спе­
циальными организационными структурами, создаваемыми для
управления финансами. К их числу в России относятся органы
законодательной власти, а также органы исполнительной власти:
Министерство финансов РФ; Министерство РФ по налогам и сбо­
рам; Федеральная служба налоговой полиции; Мингосимущество

17

РФ; Федеральнаякомиссия по рынку ценных бума!: Центральный банк РФ. Контроль за использованием федеральных денежных средств осуществляет Счетная палата РФ. В субъектах РФ иму­ниципальных образованиях финансовую политику осуществляют соответствующие финансовые учреждения.

Вопросы для самопроверки

1. Чем отличаются понятия «финансовые отношения»и «денеж­
ные отношения»?

2. Дайте определение финансов как экономической категории.

3. Какие функции выполняют финансы и в чем их суть?

4. Что такое финансовая политика государства и каковы ее глав­ные задачи?

5. Что включает в себя понятие «финансовый механизм»?^о

ГЛАВА II

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ КАК ЭЛЕМЕНТ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНОЙ СИСТЕМЫ