Государственный долг России: структура и управление государственным долгом

Государственный, или общественный, долг - это задолженность только органов государственной власти разных уровней перед другими секторами хозяйства.

Вся сумма непогашенных обязательств государства составляет капитальный государственный долг.Расходы по выплате доходов кредиторов по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым наступил, образует текущий госу­дарственныйдолг.

В мировой практике выделяются две основные формы заим­ствований: безоблигационные и облигационные.

Безоблигационная государственная задолженность - это за­долженность в виде несекъюритизированных кредитов и займов, т.е. такая форма задолженности, которая не предполагает выпуск ценных бумаг. Отличительными особенностями этой формы яв­ляются:

1. Наличие в качестве кредитора одного и того же лица на протяжении всего времени кредита (займа).

2. Невозможность перехода права требования к третьим лицам, а значит относительная безопасность заемщики от концентрации прав требования в руках нежелательных лиц.

3. Ограниченные возможности реструктуризации такой формы в случае сложностей с обслуживанием долга.

Среди всех видов кредитов и займов, наиболее активно ис­пользуемых в последние годы в большинстве стран, являются синдицированные кредиты, т.е. кредиты, выдаваемые нескольки­ми кредитными учреждениями. Данный вид кредитом получает все большее распространение в условиях глобализации и активно применяется при заимствованиях на внешних рынках, поскольку обладает целым рядом преимуществ:

• синдицированные кредиты позволяют одновременно привлекать финансовые ресурсы различных крупных финансовых учреждений (банков);

• они обладают высокой гибкостью условий, как для кредитора, так и для заемщика;

• они предоставляют возможность осуществлении продолжающегося характера финансирования через автоматически возобновляемый кредит (кредитные линии,мультивалютный кредит и т.п.).

Кредитование национальных правительств центральнымибанками или международными финансовымиинститутами (Ми­ровой банк, Международный валютный фонд и т.п.) чаще всегоосуществляется в форме двусторонних кредитов, которые носятиндивидуальный характер,

Целевые займыиспользуются в техслучаях, когда необходимо решить отдельную задачу - сократить дефицит бюджета, поддержать отдельную отрасль, профинансировать отдельные объекты социальной или производственной инфраструктуры. В таком слу­чае привлекаемые займы не могут быть использованы на решение других задач.

Облигационная задолженностьвозникает в результате выпуска долговых ценных бумаг. Хотя исторически она возникла намного позднее, чем безоблигационная, однако сегодня данная форма становится все более преобладающей, вытесняя несекьюритизированные кредиты и займы. Это объясняется тем, что секьюритизированная форма имеет целый ряд преимуществ:

• она позволяет обеспечить больший объем инвестиционного спроса;

• расширяет возможности гибкого регулирования объема и стоимости заимствований;

• облегчает реструктуризацию долга;

• позволяет осуществлять оптимизацию структуры долга в ходе его управления.

Эмиссия долговых ценных бумаг, как форма привлечения за­емных средств государствами, в наибольшей степени свойственна промышленно развитым странам и в меньшей степени — разви­вающимся странам.

В соответствии с Бюджетным кодекса РФ долговые обя­зательства РФ могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

• договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформленных долговых обязательств третьих лиц в государ­ственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключен­ных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Таким образом, законодательство РФ определяет государственные долговые обязательства как совокупность государственных заимство­ваний (привлекаемые государственные займы и кредиты) и государ­ственных гарантий, предоставляемых по займам других лиц.

В зависимости от происхождения кредитных ресурсов госу­дарственный долг может быть разделен на внутренний и внешний.Критериями такого разделения могут быть валюта займа, вид за­емщика, рынок размещения и другие критерии.

Под государственным внутренним долгомпонимаются долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед резидентами (юри­дическими и физическими лицами) или нерезидентами, выражен­ными в валюте РФ.

Структура государственного внутреннего долга РФ включает следующие основные элементы:

1) рыночные долговые обязательства. К ним относятся эмити­рованные государством и свободно обращающиеся на внутреннем рынке государственные ценные бумаги. Это государственные краткосрочные обязательства (ГКО); облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК); государственный сбе­регательный заем; облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД); облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК); облигации госу­дарственного нерыночного займа (ОГНЗ); векселя Министерства финансов РФ и др.;

2) нерыночные долговые обязательства - это обязательства, которые не могут свободно продаваться и покупаться. К ним от­носятся:

• некоторые виды займов, размещенных среди населения, например целевой заем 1990 г.; целевые вклады и чеки на автомобили и др.;

• целевые долговые обязательства по гарантированным сбереже­ниям граждан РФ;

• задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ (например, на покрытие дефицита бюд­жета в 1991 —1994 гг.), включая задолженность по процентам;

• задолженность предприятий отдельных отраслей, переоформленная в государственный внутренний долг (например, задол­женность по агропромышленному комплексу, переоформленная
в вексель Минфина РФ; задолженность предприятий текстиль­ной промышленности Ивановской области; задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного
резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ; задолжен­ность Пенсионному фонду и др.);

3) государственные гарантии и поручительства, представленные федеральным правительством, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Наибольшую долю в структуре внут­реннего долга РФ занимают рыночные долговые обязательства. В настоящее время они составляют около 95% всего внутреннего долга РФ. Причем доля рыночных обязательств за последние годы многократно увеличилась.

Если говорить о динамике внутреннего долга, то за последние 10 лет его величина существенно выросла. Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга также за последние годы растут.

В настоящее время основными принципами государственной политики РФ в области внутренних заимствований являются сле­дующие:

1. Замещение государственного внешнего долга РФ внутренни­ми заимствованиями, т.е. увеличение размеров государственного внутреннего долга в ближайшие годы будет обусловлено использованием его на погашение внешнего долга.

2. Удлинение сроков заимствования. В настоящее время планиру­ется отказаться от краткосрочных (до 1 года) заимствований и перейти на обслуживание ценных бумаг, носящих средне- и долгосрочный
характер. Для решения этой задачи доходность краткосрочных ценных бумаг будет сокращаться до 6,5% годовых, а среднесрочных и долго­срочных повышаться до 8,5 - 10,5%.

3. Повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга «активных инвесторов». Для этого совместно Минфином РФ и Банком России подготовлена Программа введения института
первичных дилеров и эталонных выпусков на рынке ГКО-ОФЗ. В частности, в настоящее время предусматривается, что одним из активных инвесторов на рынке государственных ценных бумаг
должен стать Пенсионный фонд РФ. С этой целью в 2004 г. было принято решение осуществить первое размещение нового вида государственных ценных бумаг - государственных сберегательных
облигаций - ГСО. Часть этих бумаг будет использоваться для ин­вестирования средств пенсионных накоплений.

Государственный внутренний долг является важным инстру­ментом перераспределения доходов в обществе и мобилизации временно свободных средств граждан и хозяйствующих субъектов. С его помощью государство может регулировать многие экономи­ческие процессы, включая уровень ссудного процента, степень инвестиционной активности и др.

Размер внутреннего долга, как правило, не имеет каких-то четко выраженных границ, которые можно читать критическими. В большей степени это касается внешнего долга. Предельный размер внутреннего долга, с одной стороны, определяется воз­можностями государства обслуживать его, а с другой стороны, зависит от того, насколько население терпимо относится к самому факту наличия долга, готово мириться с его размерами и с тем, что государство не торопится его погашать.

Внешний государ­ственный долг - это долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физи­ческими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

На мировом финансовом рынке государство, прибегая к внеш­ним заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а предостав­ляя кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.

При принятии бюджета опре­деляются:

· верхний предел государственного внешнего долга РФ;

· верхний предел внешнего долга перед РФ;

· предел предоставления гарантий третьим лицам.

Предельный размер государственных внешних заимствований, как правило, не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внеш­него долга.

При разработке проекта бюджета в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа государственных внешних заимствований.Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерально­го бюджета на очередной финансовый год и плановый период с указанием цели, ис­точников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году и плановом периоде. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть от­дельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол., на весь срок займа.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних за­имствований, не включенных в Программу, только в том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание госу­дарственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.

В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заклю­ченных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Современный внешний долг России состоит из двух частей:

1. Долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР.

2. Новый долг России, который формировался в основном пос­ле 1992 г.

Существование государственного долга автоматически подразу­мевает наличие обязанности государства по его управлению. Управ­ление государственным долгом - это разработка и реализация стра­тегии, направленной на привлечение необходимых объемов финанси­рования, достижение желаемых параметров долга по степени риска и стоимости обслуживания и других целей, в частности создание эф­фективного рынка внутреннего долга.

Цель управления государственным долгом - нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Понятие управления государственным долгом может рассматри­ваться в широком и узком смыслах. В широком смысле оно предпола­гает формирование политики в отношении государственного долга, определение основных показателей и предельных значении государ­ственной задолженности, основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели, приоритетных направ­лений использования привлеченных ресурсов и т.д. Политика в отношении государственного долга и его верхний предел уста­навливаются законодательными органами власти, а оперативное уп­равление осуществляется органами исполнительной власти.

Управление государственным долгом в узком смысле предусматри­вает определение условий выпуска, обращения и погашения конкрет­ных государственных ценных бумаг. Еще более детальная трактовка рассматриваемого понятия предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине. Объектами регулирования в данном случае являются структура сроков обращения различных долговых обязательств и структура кредиторов (посредством выпуска нерыноч­ных, предназначенных для определенных групп кредиторов, займов).

Управление государственным долгом осуществляется с помощью следующих методов:

• рефинансирования - погашения части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;

• конверсии - изменения доходности займа;

• консолидации - объединения ранее выпущенных займов в новый с более длительным сроком погашения. Чаще всего использова­ние этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

• новации - соглашения между государством-заемщиком и кре­диторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

• отсрочки - консолидации при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в объявленные сроки;

• дефолта - отказа государства от уплаты государственного долга.

Вопрос 42