Рынок государственных обязательств в России

В России понятие государственного внутреннего долга опреде­ляется в Законе РФ «О государственном внутреннем долге» от 13.11.1992 № 3877-1 и ст. 817 Гражданского кодекса (ГК) РФ. ГК расширил формулировку внутреннего долга. Так, теперь по дого­вору государственного займа заемщиком выступает либо Россий­ская Федерация, либо субъект Российской Федерации¹. ГК опре­делил и форму государственного займа. Он осуществляется в виде выпуска облигаций и иных ценных бумаг. Относительно займов муниципальных образований Гражданский кодекс содержит фор­мулировку, что к ним применимы правила договора государствен­ного займа. Определение политики в отношении государственно­го долга и его верхний предел устанавливается законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет ис­полнительная власть (Министерство финансов РФ и Централь­ный банк РФ, если заемщиком выступает государство как суве­рен, и соответствующие органы субъекта РФ, если заемщиком яв­ляется субъект РФ).

Главными целями привлечения займов в современной России являет­ся необходимость обслуживания государственного долга и финансиро-

БЮДЖЕТ КАК ОСНОВНОЕ ЗВЕНО СИСТЕМЫ ФИНАНСОВ

4.1. Бюджет в макроэкономическом регулировании

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:

• раскрыть сущность бюджета как экономической катего­рии;

• назвать функции бюджетных отношений;

• дать определение бюджета;

• пояснить роль бюджета в макроэкономическом регулирова­нии.¹

Основу системы государственного регулирования социально-экономических процессов составляют отношения по поводу пере­распределения доходов. При этом объективно существующая не­обходимость удовлетворения растущих потребностей в обществен­ных товарах и услугах, с одной стороны, и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного регули­рования, с другой — приводят к тому, что существенная перерас­пределительная нагрузка в обществе ложится на бюджет.² Нали­чие бюджетной сферы стоимостного перераспределения, как со­ставной органической части финансов, обусловлено потребностя­ми развития производства и социальной сферы. Ведь для органи­зации бесперебойного кругооборота фондов в масштабе всей эко­номики и обеспечения социальной поддержки населения необхо­дима централизация денежных ресурсов, выходящая за рамки от­дельных хозяйств и отраслей. Эту функцию в обществе, как из­вестно, выполняет государство. С его возникновением и развити­ем органически связано существование и развитие бюджета. Кроме того, централизация общегосударственных денежных средств создает материальную базу для функционирования самих государ­ственных структур.

Изложенные ранее основы финансового регулирования эконо­мики и социальной сферы позволяют характеризовать бюджет как важную предпосылку и средство осуществления воспроизвод­ственного процесса. С его помощью создаются условия для реали­зации социальных программ, обеспечения сохранности окружаю­щей среды, стимулирования научно-технического прогресса, ре­шения структурных проблем, поддержания обороноспособности, выполнения иных государственных функций. Соответственно, и нормальное функционирование хозяйственного механизма невоз­можно без совершенствования бюджетных отношений, без после­довательного проведения научно разработанной бюджетной поли­тики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом.

Повышение результативности бюджетного воздействия во мно­гом зависит от степени постижения сути этой системы, знания факторов, определяющих ее развитие, теоретической обоснован­ности необходимых изменений. Здесь необходимо отметить, что исследованию сущности бюджета и его роли в макроэкономиче­ском регулировании представителями финансовой науки уделяет­ся недостаточное внимание. Об этом свидетельствует отсутствие единых подходов к определению понятия «бюджет», разнообра­зие мнений по поводу характерных его черт и функций, фрагмен­тарность анализа новых явлений и тенденций, возникающих в об­ласти бюджетного перераспределения.

Сложность выяснения сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различ­ных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокуп­ность особой сферы финансовых отношений, обусловленной сущест­вованием основного централизованного денежного фонда стра­ны. Соответственно, это явление выступает составной частью эко­номического базиса общества. Другое же связано с формой прак­тического использования бюджетных отношений, с законодатель­ным оформлением соответствующего финансового документа, а потому относится к надстроечным отношениям. Обоснование данного утверждения требует дополнительной аргументации. Рас­сматривать бюджет в качестве финансовой, а соответственно, и экономической категории товарного хозяйствования позволяют следующие обстоятельства. Отношения, возникающие в экономи­ческом базисе на стадии стоимостного перераспределения, реаль­ны. Следовательно, бюджет как составная часть перераспредели­тельных процессов, обусловленных необходимостью обеспечения непрерывности воспроизводства, как один из способов функцио­нирования финансов объективен.

Бюджетные отношения возникают между государством и други­ми субъектами воспроизводства (юридическими и физическими лицами) в процессе мобилизации и использования денежных средств, которые необходимы для выполнения подавляющей час­ти государственных функций — экономических, социальных, управленческих, внешнеполитических. Поэтому качественная оп­ределенность бюджетных отношений характеризуется обособлен­ной сферой стоимостного перераспределения, выполняющей спе­цифическое общественное назначение — удовлетворение наибо­лее важных общественных потребностей. Их внутреннюю количе­ственную определенность выражаетбюджетный фонд. Он выступа­еткак форма материализации и проявления общественного характе­ра бюджетных отношений, как форма выражения их денежной при­роды. Совокупность денежных отношений государства с предпри­ятиями, учреждениями, населением, а также между органами госу­дарственной власти, связанных с образованием и использованием на общественные потребности основного централизованного фон­да, формирует внутреннюю структуру этого фонда или, что равно­значно, экономическое содержание бюджетных отношений.

Как экономической категории, как категории финансовой нау­кибюджету присущи следующие признаки. Прежде всего финансо­вый характер стоящих за этим понятием отношений, что подразу­мевает их денежную природу, выделяет внутри экономического ба­зиса в качестве перераспределительных отношений, необходимых для удовлетворения потребностей в общественных товарах и услу­гах, подчеркивает императивную форму их проявления. Однако это свойственно всем понятиям, которые объединяет более общая категория — финансы. Поэтомубюджетные отношения должны об­ладать специфическими чертами, позволяющими выделить их из системы финансовых категорий. Ими, в своей совокупности, явля­ютсяхарактеристика объекта бюджетного перераспределения, спе­цифика общественного предназначения бюджета и степень проявле­ния у бюджетных отношений признака императивности.

Бюджетными выступают отношения по поводу Перераспределе­ния, главным образом, национального дохода.' При этом не ис­ключена возможность перераспределения через бюджет и части фонда возмещения, а иногда и национального богатства. Финан­совые отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств государственных предприятий и ор­ганизаций, обязательно распространяются на фонд возмещения. Бюджетные отношения складываются в процессе образования и использования основного централизованного государственного фонда денежных средств, необходимого для удовлетворения наи­более важных совокупных потребностей общественного воспроиз­водства — развития ключевых сфер экономики, образования, нау­ки, культуры, осуществления социальной политики, обеспечения обороны страны и управления обществом. Следовательно, про­порции бюджетного перераспределения стоимости в большей ме­ре, чем в других сферах финансовых отношений, определяются потребностями воспроизводства и общества в целом. Наконец, бюджет, в отличие от других финансовых категорий, выражает це­лостную систему императивных денежных отношений. Именно в бюджете признак императивности находит свое наибольшее про­явление. Подтверждением этого служит относительная самостоя­тельность государственных предприятий и учреждений в форми­ровании и использовании своих фондов денежных средств, а так­же возможность установления определенной степени доброволь­ности участия субъектов воспроизводства в формировании децен­трализованных внебюджетных фондов.

Бюджет как экономическая категория выражает систему импера­тивных денежных отношений между государством и другими субъек­тами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимо­сти общественного продукта (главным образом, национального до­хода) в процессе образования основного общегосударственного фон­да денежных средств и его использования для удовлетворения наи­более важных на данном этапе развития потребностей общественно­го воспроизводства. В более лаконичном виде экономическую ка­тегорию «бюджет» можно определить как систему опосредствуе­мых государством денежных отношений по поводу образования и использования бюджетного фонда.

Сущность бюджета, как и любой другой экономической катего­рии, проявляется в ее функциях. Общественное предназначение бюджетных отношений заключается в:

• образовании основного общегосударственного фонда денежных средств (в ходе реализации этой функции обеспечивается концентрация основной части централизованных финансо­вых ресурсов в бюджетной системе государства);

• использовании средств основного общегосударственного денеж­ного фонда (данная функция реализуется в процессе целево­го расходования бюджетных средств);

• осуществлении контроля за движением бюджетных ресурсов, а на этой основе — за динамикой экономического развития и ходом социально-экономических процессов в целом. Внешняя форма существования бюджетных отношений нахо­дит свое проявление в обособлении у органов власти-и местного самоуправления части стоимости созданного общественного про­дукта. Она отражает субъективную сторону бюджета как явления общественной жизни, за которой скрывается его сущность. При этом систематическое использование государством различных форм и методов движения средств бюджетного фонда, потреб­ность в конкретизации его объемов и структуры порождают объек­тивную необходимость наличия в обществе соответствующего фи­нансового документа, в котором отражаются перераспределяемые через бюджет денежные ресурсы. Терминологически его также на­зывают бюджетом. Причем наиболее часто это понятие использу­ется именн&для обозначения финансового плана государства рос­писи его доходов и расходов, имеющей законодательный харак­тер. В этом случае под бюджетом понимается форма использова­ния объективно существующих бюджетных отношений. Ведькак специфический финансовый план бюджет представляет собой юри­дически оформленный документ, в котором в количественном вы­ражении отражается процесс получения и распределения государ­ством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основ­ных функций.

Составление и контроль за исполнением бюджета как финансо­вого документа государства находится в сфере исключительной компетенции политической надстройки. Соответственно, в дан­ном контексте бюджетными могут быть названы процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утвер­ждении и исполнении бюджета как основного финансового плана го­сударства. Важное значение бюджета в макроэкономическом регу­лировании объективно предопределено. Поскольку возникнове­ние бюджетных отношений и изменения в них происходят вслед­ствие развития экономики. Она является предпосылкой и одно­временно объектом их воздействия. Необходимые для воспроиз­водства ресурсы ограничены по величине, да и не все они могут быть предоставлены рынком. Это порождает известные противо­речия между различными субъектами распределительного процес­са, в основе которых лежит несовпадение интересов отдельных его участников. Однако требования нормального социально-эко­номического развития общества предполагают постоянное возоб­новление процесса производства материальных благ и максимальное удовлетворение всего комплекса имеющихся в обществе по­требностей.

В перераспределении стоимости между'сферами общественной деятельности, территориями, отдельными группами граждан именно для удовлетворения таких общественно необходимых по­требностей, которые иным путем не могут быть реализованы, и за­ключается основная регулирующая роль бюджета. Данная эконо­мическая категория объединяет в себе формы отношений между участниками общественной системы, позволяющие централизова­но регулировать социально-экономическое развитие. Бюджет вы­ступает своеобразным, выработанным по ходу человеческой исто­рии способом воздействия на экономический базис и на общест­венные отношения в целом, если учитывать его теснейшую связь со всем воспроизводственным процессом.

Возможности использования бюджета в макроэкономическом регулировании связаны с условиями и результатами производст­ва, уровнем развития экономических отношений, характером по­требления. Отсюда следует, что закономерности и особенности функционирования механизма бюджетного воздействия должны определяться в соответствии с требованиями экономических зако­нов. Формирование пропорций стоимостного бюджетного пере­распределения должно исходить прежде всего из требований ос­новного экономического закона, закона возвышения человече­ских потребностей и закона пропорционального развития эконо­мики. Свою практическую реализацию это находит в целенаправ­ленном воздействии бюджетных отношений на формирование со­ответствующих пропорций распределения национального дохода, позволяющих обеспечить социальные гарантии, более полное удовлетворение потребностей в общественных товарах и услугах, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение бюджет­ных ресурсов. ^

Действие таких экономических законов, как закон накопления, закон экономического роста на интенсивной основе и закон огра­ниченности ресурсов предполагает концентрацию средств бюдже­та на важнейших направлениях социально-экономического разви­тия. В их числе обязательными являются мероприятия по ускоре­нию научно-технического прогресса. Стихийность в течении ры­ночных процессов и действии природных сил предопределяет объ­ективную потребность в централизации бюджетных ресурсов для ликвидации их последствий. Концентрация денежных средств в бюджете необходима также для покрытия общих, не относящихся непосредственно к производству издержек управления.

Бюджетное воздействие оказывается посредством особых эко­номических форм, отражающих отдельные этапы бюджетного пе­рераспределения стоимости. Ими выступают объективные по сво­ей сути, предопределенные внутренней структурой бюджета его доходы и расходы. Факт их присутствия в обществе не обусловлен ни политикой, ни любой другой областью государственной дея­тельности. Он связан с развитием материального производства, са­мого человека и экономических отношений, систематически вос­производящих необходимость их регулирования.

Доходы бюджета отражают экономические отношения, возни­кающие у государства с предприятиями, организациями и гражда­нами в процессе формирования бюджетного фонда. Расходы бюд­жета представляют экономические отношения, которые возни­кают между государством, с одной стороны, и предприятиями, ор­ганизациями и гражданами, с другой, в процессе распределения и ис­пользования по различным направлениям средств бюджетного фон­да. Оказывая воздействие на формирование стоимостных пропор­ций в целях удовлетворения общегосударственных потребностей, названные экономические категории различны по своим функ­циональным характеристикам. В этом находит отражение специ­фика их общественного назначения. С помощью доходов осущест­вляется процесс формирования бюджетных ресурсов, тогда как расходы опосредствуют процесс их использования. Изъятие части стоимости в бюджет ведет к уменьшению материальных возможно­стей субъектов хозяйствования и населения для удовлетворения своих потребностей. Бюджетные расходы, напротив, на базе обще­государственных ресурсов увеличивают эти возможности, а в от­дельных случаях даже полностью удовлетворяют некоторые из них.

Обе рассматриваемые формы механизма бюджетного воздейст­вия взаимосвязаны как между собой, так и с экономикой в целом, что проявляется в их тесном взаимовлиянии друг на друга. Объем расходов бюджета в конечном счете ограничен рамками поступаю­щих бюджетных доходов, в свою очередь, зависящих от количест-18 венных показателей развития экономики. С другой стороны, че-Ъ рез бюджетные расходы оказывается обратное воздействие на эко-* номические возможности производства на базе содействия росту его эффективности и ускорению научно-технического прогресса, что, конечно, влияет на объемы доходов самого основного центра­лизованного фонда денежных средств.

Одну и ту же сумму денег можно изъять в бюджет и использо­вать с большим или меньшим результатом для развития произво­дительных сил, содействуя тем самым их прогрессу либо задерживая темпы их развития. Поэтомудоходы бюджета формируют не только материальную основу существования самого государства, базу покрытия потребностей в средствах для выполнения основ­ной части возложенных на государство функций. Они выступают средством перераспределения денежных ресурсов в масштабах обще­ства в пользу тех или иных групп населения, отраслей и террито­рий, являются одним из важнейших элементов системы финансового и, в целом, государственного регулирования хода воспроизводства, которое стимулирует либо дестимулирует течение тех или иных со­циально—экономических процессов.

Доходы бюджета необходимо рассматривать прежде всего как фактор, влияющий на совокупное потребление через воздействие на уровень доходности социальных групп и видов деятельности. Кроме того, взимание бюджетных доходов позволяет оказывать определенное воздействие на выбор направлений использования накоплений, образующихся в ходе хозяйственной деятельности, регулировать спрос и структуру конечного потребления. Доходы бюджета способны воздействовать на хозяйственную активность, на объемы выпускаемой продукции и техническое оснащение про­изводства, на равновесие цен и состояние их эластичности, на от­раслевое и территориальное размещение инвестиций. В результа­те они обеспечивают возможность смягчениящиклических колеба­ний в экономическом развитии, регулирования стоимостных мак­роэкономических пропорций, корректировки темпов социально-экономического развития.

Регулирующие возможности бюджетных доходов, однако, име­ют определенные пределы. Высокий уровень изъятия денежных средств у предприятий и населения ведет к падению хозяйствен­ной активности, уменьшению потребительских расходов, сниже­нию совокупного спроса на рынке, что, соответственно, способст­вует падению объемов выпускаемой продукции, повышению цен, уменьшению реально произведенного ВНП, а в последствии и по­тенциальных доходов самого государства. Установление же низко­го уровня изъятия одномоментно сокращает бюджетные доходы, сужая тем самым масштабы возможного государственного регули­рования. Поэтому в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным условиям.

Посредством другой формы функционирования бюджета — бюджетных расходов — образуются доходы нетрудоспособных и оказывается поддержка другим социально—незащищенным граж­данам. Само же воздействие на величину указанных выплат регулирует меру потребления данных групп населения в соответствии с экономическими возможностями общества. Бюджетные расхо­ды способны оказывать активное влияние на формирование ново­го качества экономического роста. Приоритетное финансирова-' ние научных исследований, развитие прогрессивных отраслей, оп­тимизация структуры материального производства, сглаживание 1 региональных диспропорций — в этом также находит свое прояв­ление регулирующая роль расходов бюджета. Помимо этого они | являются еще и основой существования рыночной инфраструкту­ры общего назначения. В итоге бюджетного воздействия в целом становится возможным процесс регулирования финансовой базы 1 самого государства и денежных ресурсов, оставляемых в распоря-•жении других субъектов воспроизводства, процесс корректировки объемов фондов потребления и накопления, а также влияние на формирование и использование средств фонда возмещения.

На социально—экономические процессы оказывают влияние конкретные формы, принципы и методы мобилизации и расходо­вания бюджетных средств. Их регулирующие возможности опре— Наделяются, с одной стороны, соответствием отдельных элементов Ц системы бюджетного воздействия условиям хозяйствования, ре­альным экономическим отношениям и сущности бюджета, а с дру­гой — зависимостью этих элементов от проводимой в данный мо­мент государственной политики.

Целенаправленное функционирование бюджета как экономиче­ской категории организует государство на базе разработки и проведе­ния соответствующих мероприятий, являющихся частью его финан­совой политики. Последнюю можно рассматривать в качестве орга­низующего начала общественного развития. Содержанием ее бюд­жетной компоненты является выработка основных направлений ис­пользования бюджетных отношений, исходя из необходимости ре­шения задач, стоящих перед обществом на данном этапе его разви­тия. Сущность государственной политики в области бюджета рас­крывает анализ взаимодействия экономического базиса и надстрой­ки, который позволяет характеризовать ее как результат сознатель­ной (субъективной) деятельности людей по использованию объек­тивно существующих бюджетных отношений. Причем в этой поли­тике, с учетом значимости основного общегосударственного фонда денежных средств, отражаются практически все формы регулирую­щей деятельности государства — социальная, хозяйственная, нацио— Ц нальная, региональная, внешнеполитическая, военная и др. | Таким образом, политика в области бюджета относится к числу наиболее важных инструментов государственного регулирования социально-экономических процессов, а бюджет является важней­шим элементом системы финансового регулирования экономики и социальной сферы. Его устойчивость служит главным и опреде­ляющим среди критериев равновесного и пропорционального раз­вития. Размеры и порядок образования основного централизован­ного фонда в совокупности с направлениями и методами исполь­зования этих средств обеспечивают материальную базу существо­вания государства, создают условия для выполнения органами власти управленческих функций и самым непосредственным обра­зом влияют на достижение целей системы государственного регу­лирования.

Накопление средств в любых фондах и их расходование должно регулироваться как по объему, так и по времени. Именно в ходе регулирования бюджетного фонда, который также не образуется и не используется автоматически, создаются условия для реше­ния наиболее важных задач государственного воздействия на эко­номику, выбираются конкретные способы регулирования. Кроме того, сложная внутренняя структура бюджетных отношений, объ­ективно необходимое разнообразие конкретных форм их проявле­ния, воздействие на многочисленные интересы субъектов воспро-изводства, несовпадение между желаемыми и реальными результа­тами действия бюджетных регуляторов, в свою очередь, предопре­деляют обязательное наличие регулирующего воздействия на рас­сматриваемую совокупность денежных отношений. Необходи­мость обеспечения согласованного функционирования всех эле­ментов системы бюджетного воздействия и важность своевремен­ного решения имеющихся общественных проблем приводят к то­му, что количественный и качественные параметры бюджетного фонда нуждаются в управлении, а сам бюджет выступает в качест­ве объекта государственного воздействия.

В условиях повышения регулирующей роли бюджета требуются серьезные преобразования всего процесса управления общегосу­дарственным фондом денежных средств. Основные направления кардинальной его перестройки должны базироваться прежде все­го на исследовании системы противоречий и действии экономиче­ских законов на данном этапе, отражать новые возможности реа­лизации функций бюджетных отношений. При их разработке не­обходимо учитывать реальные перемены, происходящие в Рос­сии, в ее государственном устройстве. Кроме того, совершенство­вание процедур по управлению бюджетом невозможно без осозна­ния сути социально-экономических тенденций развития зарубеж­ных стран, без учета высокой динамики межхозяйственных связей и изменений в условиях производственной деятельности лю­дей, способах и формах ее общественной организации.

Контрольные вопросы:

1. Охарактеризуйте сущность бюджета как экономической ка­тегории.

2. Перечислите функции бюджета.

3. Дайте определение бюджета.

4. Каким образом через бюджет может оказываться регулирую­щее воздействие на экономику и социальную сферу?

| 4.2. Развитие бюджетной системы в 1930—1990 гг.

Изучив материалы параграфа, Вы сможете:

• дать характеристику структуры и принципов построения бюджетной системы СССР;

• назвать основные этапы развития бюджетной системы СССР;

• обосновать изменения структуры доходов и расходов госу­дарственного бюджета СССР;

• указать причины проведения хозяйственной реформы 1965 года, последующих мер по совершенствованию хозяйственно­го механизма в 70—80-х годах. _

Бюджетная система СССР просуществовала более шестидесяти лет. За это время она прошла несколько этапов развития. После установления Советской власти в России первые полугодовые, а затем и годовые бюджеты составлялись как единые без выделения в их составе союзного бюджета, бюджетов автономных респуб­лик, входивших в РСФСР, и местных бюджетов. Такая централи­зация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой эконо­мической и политической ситуацией в стране. Порядок составле­ния единого бюджета сохранился и после объединения советских республик. Образование в 1922 году Союза Советских Социали­стических Республик послужило основанием создания новой бюд­жетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собствен­ными источниками доходов, получала надбавки, дотации на по­крытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при доле­вом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодатель­ными актами государства.