Принципы бюджетной системы

Ст. 28 БК РФ – 13 принципов. Перечень принципов изменялся с момента принятие БК. Статья называется «Принципы бюджетной системы», получается, что эти принципы должны быть связаны со всей совокупностью бюджетов. Но далеко не все принципы, которые перечислены в ст. 28, связаны со всей бюджетной системой. Базовыми являются три принципа: единство бюджетной системы, самостоятельности бюджетов и сбалансированности бюджетов. Но также мы можем найти такие принципы, которые приобретают особое значение не для всей системы, а для, например, отдельных стадий бюджетного процесса. Принцип единства кассы – имеет значение для стадии исполнения бюджетов, раньше он и был в другой главе БК – исполнение бюджетов. Не вполне правильно говорить, что все эти принципы – принципы именно бюджетной системы, нужно говорить, что в перечень здесь включены принципы разных институтов бюджетного права.

Первый принцип – Принцип единства бюджетной системы. Этот принцип является следствием того, что законодатель наделяет весьма широкими полномочиями в сфере регулирования бюджетных отношений Российскую Федерацию.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ).

Следующий принцип – принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). В статье много чего перечислено, можно это все классифицировать на позитивный и негативный аспекты. В рамках соответствующего подхода можно выделить отдельные элементы. Второй подход – более абстрактное рассмотрение принципа, без привязки к тексту БК РФ. МЫ выделим позитивный аспект и негативный, а отдельные элементы выделим в позитивном аспекте. Более подробно – есть статья Шевелёвой о бюджетной системе РФ, где она все это рассматривает и предлагает выделять отдельные элементы. При наличии трех уровней публичной власти, всем этим трем уровням должна быть дана определенная самостоятельность, иначе будет не федерация, а унитарное государство. Применительно к позитивному аспекту, доктринально в принципе самостоятельности бюджета предлагают выделять четыре основных элемента: организационная самостоятельность. Она предполагает право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Также есть доходная самостоятельность – право на собственные доходы, закрепление за каждым бюджетом своих собственных доходов, право на участие в установлении соответствующих доходов. Расходная самостоятельность – возможность самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Самостоятельная бюджетная ответственность – ответственность по долгам соответствующего публично-правового образования несет именно это образование, перекладывание ответственности на иные уровни власти недопустимо. Это все – позитивный аспект.

Негативный аспект связан с установлением определенных запретов. Есть запрет устанавливать расходные обязательства, которые подлежат финансированию за счет нескольких бюджетов, либо за счет другого бюджета, либо без установления того, за счет какого бюджета финансировать. Запрещается введение в течение финансового года изменений в бюджетное законодательство, которое приводит к снижению доходов или повышению расходов.

Принцип самостоятельности бюджетов неоднородно регулируется в БК РФ. Если мы говорим о позитивном аспекте, выделяя в нем организационную самостоятельность, доходную самостоятельность, расходную самостоятельность и самостоятельность ответственности, основной вопрос, который возникает, это насколько это все допустимо, при условии, что первый принцип, о котором мы говорили, это принцип единства бюджетной системы, который является основой для широкого нормотворчества федерации, когда практически все основы для всех бюджетов урегулированы на федеральном уровне. Получается, что принцип единства бюджетной системы больше характеризует бюджетную систему унитарных государств. Принцип самостоятельности бюджетов отражает наличие самостоятельных субъектов РФ и самостоятельности ОМС. Если обратиться к ст. 31 БК – там почти в каждом абзаце – «если иное не предусмотрено БК РФ». Если говорим о доходной самостоятельности – за каждым бюджетом закрепляются свои собственные доходы, об этом не поспоришь, но принцип самостоятельности бюджетов говорит не об этом. В ст. 31 БК РФ говорится о праве устанавливать доходы и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующий бюджет. Если мы обратимся к налоговому законодательству, то практически все налоги устанавливаются на федеральном уровне. Полномочия региональных и местных властей по установлению региональных и местных налогов очень незначительны. Более того, были внесены изменения, которые еще больше ограничили эту возможность. Кроме этого, федеральные, региональные и местные налоги делятся на эти виды исходя не из того, в какой бюджет они поступают. Это деление – на основе критерия – кто вводит его в действие, каким актом устанавливается, на какой территории подлежит уплате. Если вас интересует куда именно, в какой бюджет они поступают, то надо обращаться к БК, где в статьях, посвященных налоговым доходам, и устанавливается, в какой именно бюджет все они поступают. Там и видно, что не всегда, например, региональный налог будет поступать в региональный бюджет, также есть федеральные налоги, которые зачисляются в региональный бюджет. Поэтому доходная самостоятельность по большей части лишь декларативна.

Что касается расходной самостоятельности – право самостоятельно определять направления и формы расходования средств. Чем предопределяется, на какие цели публично-правовые образования могут тратить средства бюджетов? ФЗ -131 – там есть вопросы местного значения. Несмотря на то, что БК определяет, что публично-правовые образования (ОМС) самостоятельно определяют направления расходования бюджетных средств, получается, что не совсем самостоятельно, потому что они обязаны действовать в рамках вопросов, определённых в ФЗ-131.

Что касается форм расходования бюджетных средств, то в БК РФ есть понятие и виды форм бюджетных ассигнований. Виды – исчерпывающий перечень. Все расходы бюджетов должны быть осуществлены в рамках этих видов бюджетных ассигнований, поэтому выбрать свою особую форму ни субъект, ни МО не могут.

Говоря об организационной самостоятельности, бюджетный процесс – это в том числе исполнение бюджетов - властная деятельность органов. Применительно к налогам, соответствующие функции по администрированию налоговых доходов осуществляет ФНС со своими территориальными органами. Функцию по кассовому обслуживанию всех бюджетов бюджетной системы осуществляет ФК – федеральный орган власти. О возврате излишне уплаченных сумм – плательщик идет к администратору этих доходов, администратор принимает решение о возврате, направляет документы в ФК, ФК перечисляет. У каждого публично-правового образования есть налоговые доходы, которые администрируются федеральными органами власти. Если даже речь идет об излишне уплаченных суммах, которые должны поступать не в федеральный, а в бюджет иного уровня, получается, что при возврате излишне уплаченных сумм вся схема работает вообще без участия этого публично-правового образования, а только на уровне федерации. Но при этом мы говорим, что есть организационная самостоятельность, потому что эти ограничения не носят тотальный характер.

Сопоставляя принцип самостоятельности и единства, следует говорить, что эти принципы не могут быть одновременно реализованы в полном объеме. Чем больше реализовывается принцип единства бюджетной системы, тем больше ограничивается принцип самостоятельности бюджетов (на уровне субъектов и ОМС), и наоборот. В РФ, что касается бюджетной системы, сейчас превалирует унитарность, а не федерализм.

Лекция 7. Килинкарова Е.В. 25.09.2014

Продолжаем тему Принципы бюджетной системы.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (БС РФ).

Содержание данного принципа определено в статье 30 БК: закрепление за бюджетами бюджетной системы РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ИФДБ). Применительно к доходам - первичное закрепление доходов осуществлено в БК (открыть соотв раздел БК о доходах, увидеть распределение доходов по соотв бюджетам БС).

Также принцип разграничения доходов, расходов и ИФДБ между бюджетами БС предполагает распределение полномочий органов гос власти, ОМС и органов управления гос внебюджетными фондами (ГВФ) соответственно по формированию доходов бюджетов, по формированию ИФДБ и установлению и исполнению расходных обязательств ППО. Данный принцип также налагает на органы власти запрет налагать на ЮЛ и ФЛ не предусмотренные российским законд-вом фин. и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Следующий принцип – это закрепленный в ст.31.1 БК РФ принцип равенства бюдж прав субъектов РФ и МО. В составе принципов бюджетной системы РФ данный принцип появился в 2008 году. Изначально соотв принцип закреплялся в той главе, которая была посвящена регулированию межбюджетных отношений, однако содержание данного принципа не было законодательно определено, соотв-но в настоящее время этот принцип является принципом БС, и у нас есть законодательное определение его содержания. Этот принцип предполагает, что в соответствии с определенными едиными принципами и требованиями осущ-ся следующая деятельность:

определение бюджетных полномочий органов гос власти субъекта и органов МС;

установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов в бюджеты субъектов и мест бюджеты;

определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

Именно в силу указанного принципа являются недействительными договоры и соглашения, заключенные между органами власти, которые не соотв-т БК РФ. Пояснение: применительно к данному принципу не идет речь о равенстве бюдж прав субъектов федерации И муниципальных образований. Идея заложена следующая: равенство субъектов среди субъектов и МО среди МО.

Вместе с тем, в РФ ведь установлена двухуровневая система МС, и у муниципальных образований разного уровня различаются объемы бюджетных полномочий. В частности, бОльший объем бюджетных полномочий предоставлен муниципальным районам, по сравнению с поселениями. Кроме того, существует определенная специфика в статусе МО, расположенных на территории Мск и СПб.

Проблема: принцип провозглашен, но встает вопрос: в равной ли степени он соблюдается в остальных положениях БК, непосредственно регулирующих статус МО в соотв-щих правоотношениях.