Бюджетная система Республики Беларусь и принципы ее построения

В соответствии с действующим законодательством Республики Беларусь бюджетная система - это регулируемая законодательством совокупность республиканского и местных бюджетов Республики Беларусь, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Республики Беларусь (ст. 2 БК).

Именно форма государственного устройства предопределяет построение бюджетной системы в контексте ее структурно-видовых элементов. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней – государственного бюджета и местных бюджетов. Бюджетная система федеративного государства трехзвена и состоит из государственного федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Верхний уровень бюджетных систем и федеративного, и унитарного государства представлен всегда одним видом бюджета, а нижние – многочисленными видами бюджетов, определяемыми особенностями государственного устройства того или иного территориального образования с учетом конкретных видов государственных муниципальных образований внутри него.

В соответствии со ст. 1 Конституции Республики Беларусь наша страна является унитарным государством. Следовательно, бюджетная система Республики Беларусь, являясь частью финансовой системы Беларуси, состоит из двух уровней: первый уровень – республиканский бюджет; второй уровень – местные бюджеты. Структура бюджетной системы Республики Беларусь закрепляется Конституцией Республики Беларусь (ст. 133).

В науке финансового права некоторые ученые предлагают рассматривать понятие бюджетной системы в двух смыслах. В узком смысле она представляет собой совокупность всех бюджетов страны, имеющих между собой установленные законом взаимоотношения, и внебюджетных фондов всех уровней. В широком смысле бюджетная система – это основанная на определенных принципах система урегулированных нормами бюджетного права общественных отношений, складывающихся в процессе бюджетной деятельности государства [Логвинова И.В., Морозов Н.И. Бюджетная систем и бюджетное устройство Российской Федерации // Финансовое право: учебное пособие / Под ред. А.Ю. Головина, Е.А. Федоровой. – М., 2005. – С. 84].

Отдельные авторы, подробно анализируя бюджетную систему как составную часть бюджетного устройства, предлагают исключить из ее элементного состава бюджеты, т.к. они разрабатываются и утверждаются на срок один календарный год (т.е. бюджетная система ежегодно исчезает и появляется), а вместо них в понятие «бюджетная система» включить довольно широкий круг субъектов (все юридические лица, получающие средства из любого уровня бюджета, а также Министерство финансов и органы управления бюджетами на местном уровне, т.к. именно они генерируют информацию, на основе которой ассигнования выделяются в определенном количестве конкретному бюджетному учреждению или организации) [Колесов А.С. Бюджетная система: сущность и вопросы ее развития // Финансы. – 2003. – № 7. – С. 8].

Некоторые авторы рассматривают бюджетную систему как совокупность определенных органов (организационный аспект). О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова под бюджетной системой понимают совокупность уполномоченных органов государства и органов местного самоуправления, других участников бюджетной деятельности которые находятся между собой в урегулированных Конституцией РФ, другими актами бюджетного законодательства отношениях по поводу подготовки, принятия, исполнения бюджетов федерального, регионального и местного уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществления контроля за их исполнением и применения мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства [Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: учеб. пособие. – М., 2002. – С. 13].

Как уже отмечалось в бюджетную систему Республики Беларусь включаются республиканский бюджет и местные бюджеты. При этом местные бюджеты подразделяются на:

- бюджеты первичного уровня (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения));

- бюджеты базового уровня (районные и городские (городов областного подчинения));

- бюджеты областного уровня (областные бюджеты и бюджет г. Минска).

Общая совокупность республиканского и местных бюджетов имеет строго-иерархическую систему построения в контексте выделения вышестоящих и нижестоящих бюджетов. Вышестоящий бюджет – республиканский бюджет или бюджет вышестоящей административно-территориальной единицы по отношению к бюджету нижестоящей административно-территориальной единицы. Нижестоящий бюджет – бюджет нижестоящей административно-территориальной единицы по отношению к бюджету вышестоящей административно-территориальной единицы или республиканскому бюджету.

С понятием бюджетной системы тесно связано весьма специфическое, но важное понятие «консолидированный бюджет», который определяется как свод бюджетов на соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

В ст. 7 БК предусмотрены четыре виды консолидированных бюджетов:

- консолидированный бюджет района – бюджеты сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения, расположенных на территории района, и районный бюджет;

- консолидированный бюджет области – бюджеты районов, городов областного подчинения, расположенных на территории области, и областной бюджет;

- консолидированный бюджет Республики Беларусь – республиканский бюджет, бюджеты областей и г. Минска;

- консолидированный бюджет сектора государственного управления Республики Беларусь – консолидированный бюджет Республики Беларусь, бюджеты государственных внебюджетных фондов, средства от приносящей доходы деятельности (внебюджетные средства) бюджетных организации.

Консолидированные бюджеты не подлежат утверждению в законодательном порядке, а являются лишь информационной базой для корректировки бюджетно-финансовой политики соответствующей местной территории.

В контексте интеграционных процессов можно говорить о формировании бюджетов интеграционных союзов. Особо следует выделить бюджетные отношения между Россией и Белоруссией, обусловленные Договором о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. (далее – Договор). Согласно ст. 31 Договора «О создании союзного государства» образуется бюджет Союзного государства, который призван обеспечить финансирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов. Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств-участников. Бюджет Союзного государства не может иметь дефицит.

Принципы бюджетной системы, на основе которых она функционирует, закреплены в ст. 8 БК. К ним относятся следующие десять принципов: единства; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджетов; гласности; самостоятельности бюджетов; эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; достоверности бюджетов; адресности и целевого назначения бюджетных средств; ответственности участников бюджетного процесса.

Принцип единства означает, что единство бюджетной системы Республики Беларусь обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией Республики Беларусь, единством порядка исполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы бюджетов, определенные законодательством, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и полном объеме.

Принцип сбалансированности бюджетов означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета государственные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип гласности означает открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год, решений местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год, а также опубликование в установленном порядке в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов (кроме сведений, отнесенных к государственным секретам).

Принцип самостоятельности бюджетов обеспечивается наличием у бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также правом соответствующих государственных органов в порядке, установленном законодательством, определять направления расходов, самостоятельно составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных целей с использованием минимального объема бюджетных средств или достижения максимального результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, за исключением: расходов государственных целевых бюджетных фондов; целевых средств, полученных из бюджетов других уровней бюджетной системы Республики Беларусь; государственных займов; добровольных взносов; средств фондов предупредительных (превентивных) мероприятий; средств бюджета в соответствии с международными договорами Республики Беларусь; средств бюджета за пределами территории Республики Беларусь; иных случаев, предусмотренных Президентом Республики Беларусь и (или) законами, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.

Принцип достоверности бюджетов означает, что бюджеты формируются на основе обоснованных прогнозных макроэкономических показателей социально-экономического развития Республики Беларусь, соответствующей административно-территориальной единицы Республики Беларусь.

Принцип адресности и целевого назначения бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с направлением их на финансирование конкретных целей.

Принцип ответственности участников бюджетного процесса заключается в том, что каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия (бездействие) на каждой стадии бюджетного процесса.

Соблюдение перечисленных легально-организационных принципов бюджетной системы позволит правильно организовать бюджетный процесс и обеспечить исполнение всех функций бюджетов в рамках эффективного экономического развития страны.