Способы финансирования дефицита бюджета

В большинстве стран, в том числе и в России, используются следующие основные способы финансирования бюджетного де­фицита:

1) кредитно-денежная эмиссия (монетизация);

2) долговое финансирование (внутреннее и внешнее);

3) увеличение налоговых поступлений в госбюджет, а также доходов от приватизации, продажи госимущества.

Последний, третий способ вряд ли можно отнести к спосо­бам, используемым исключительно для финансирования дефицита

213

бюджета. Он широко применяется и просто в целях пополнения доходов бюджета. Поэтому к собственно источникам финансиро­вания дефицита бюджета в большей степени относятся первый и второй способы.

Монетизациякак способ сокращения дефицита бюджета пред­ставляет собой увеличение количества денег в обращении (в том числе за счет банковского финансирования). Хотя этот способ используется государством очень редко, в исключительных слу­чаях, поскольку он является чисто инфляционным, однако его не стоит исключать из арсенала методов финансирования дефицита бюджета'.

При монетизации увеличивается количество денег в обраще­нии, темпы роста денежной массы существенно превосходят темпы роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. При этом все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены. У государства обра­зуется дополнительный доход — сеньораж, т.е. новый доход от печатания денег.

Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождать­ся непосредственно эмиссией наличных денег, а осуществляться в других формах. Например, в виде расширения кредитов Цен­трального банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей. В последнем случае Правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если отсроченные платежи накапливаются в отношении предпри­ятий государственного сектора, то они нередко финансируются Центральным банком или же накапливаются, увеличивая общий дефицит государственного бюджета. Поэтому хотя отсроченные платежи, в отличие от монетизации, официально считаются неин­фляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.

Монетизация оказывается достаточно рискованным способом финансирования дефицита бюджета, поскольку может оказывать

Правительство России начиная с 90-х гг. очень активно использовало монетизациюдля покрытия дефицита федерального бюджета. Так, только за три квартала 1991 г. рублевая масса возросла с 989 млрд руб. до 1 , 7 трлн руб. В 1 9 9 ? г. д е ф и ц и т бюджета составлял 95,4 млрд руб. (в деноминированных рублях) или .5.5% ВВП, что состав­ляло 18% обшей суммы расходов федерального бюджета, в 1998 г. — 132,4 млрд руб.. что составило4,7% ВВП, или 26,5% обшей суммы расходов, в 1999 г. — 101,4 млрд руб., что составило 2,3% ВВП, или 16% общей суммы расходов. С 1992 по 1995 г. для покрытия бюджетного дефицита активно использовались кредиты ЦБ.

214

отрицательное воздействие на состояние платежного баланса. Это связано с тем, что в результате монетизации происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных денег. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также на различные финан­совые активы, включая зарубежные. Это, в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс. Если пла­тежный баланс становится отрицательным, то это не уменьшает дефицит федерального бюджета, а, наоборот, ведет к его увели­чению. Более того, это отрицательно влияет на курс националь­ной валюты — происходит ее частичная девальвация. Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих условиях основан на «связывании» избыточного денежного предложения при помощи продажи на валютном рынке части официальных резервов Центрального банка, что позволяет стабилизировать де­нежный рынок в целом.

Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее повышение уровня инфляции в стране, чем более открытой является экономика и чем больше валютных резервов Центральный банк может истратить на поддержку относительно фиксированного обменного курса национальной валюты и вос­становление платежного баланса. При этом рост инфляции в ре­зультате монетизации бюджетного дефицита оказывается более значительным в режиме гибкого валютного курса, хотя расходы официальных валютных резервов при этом уменьшаются. В наи­большей степени инфляция возрастает в условиях абсолютно сво­бодных колебаний валютного курса, за счет которого восстанавли­вается равновесие денежного рынка. В последнем случае уровень официальных валютных резервов Центрального банка остается практически неизменным.

Негативные инфляционные последствия монетизации бюд­жетного дефицита могут быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики. Если Центральный банк сокращает кредитные возможности коммерческих банков (обычно это осу­ществляется посредством увеличения нормы резервов или учетной ставки процента) одновременно с расширением кредитов госу­дарственному сектору на финансирование бюджетного дефицита, то внутренние рыночные ставки возрастают, сдерживая эконо­мическую активность. В результате этого частные инвестиции и чистый экспорт сокращаются и инфляция уже не оказывает такого негативного воздействия на состояние платежного баланса.

215

Денежная эмиссия может быть неинфляционной только при значительных темпах экономического роста, поскольку растущая экономическая активность сопровождается увеличением спроса на деньги, который и поглощает часть дополнительной денежной массы. Но при этом большое значение приобретает воздействие таких факторов, как инфляционные ожидания, размер денежной базы и предпочтения экономических агентов.

В целом монетизация может быть использована как способ ре­шения проблемы дефицита госбюджета. Однако необходимо иметь ввиду, что это небезопасный для экономики способ. Националь­ными правительствами он обычно используется висключительных случаях, когда, например:

1 ) и м е е т с я значительный внешний долг, ч т о исключает льготное финансирование дефицита бюджета из внешних источников;

2) возможности внутреннего долгового финансирования прак­тически исчерпаны;

3) валютные резервы Центрального банка истощены, в силу чего регулирование платежного баланса остается первостепенной задачей;

4) экономика способна выдержать высокую инфляцию, а граж­дане уже привыкли к постоянному росту цен.

Если же правительство все-таки избирает эмиссионный способ бюджетного финансирования, то Центральному банку необходи­мо в первую очередь ввести ограничения (лимиты) кредитования государственных предприятий и организаций. В противном случае может возникнуть риск полного вытеснения частного сектора с кредитного рынка и произойти падение инвестиционной актив­ности. Необходимо также постоянно держать под контролем уро­вень инфляции, следить за состоянием платежного баланса.

Менее болезненным и более управляемым способом решения проблемы дефицита государственного бюджета является долговое финансирование.В результате долгового финансирования дефицит бюджета покрывается за счет займов, осуществляемых государ­ством как внутри страны, так и за ее пределами. На основании этого формируется внешний и внутренний долг государства.

В разных направлениях экономической мысли по-разному от­носятся к долговому финансированию. Так, представители нео­классического направления, начиная с А. Смита, негативно от­носятся к долговому финансированию. Они считают, что А. Смит былправ, когда говорил, что дефицитное финансирование — это «улица с односторонним движением, вступив на которую однажды

нельзя повернуть обратно»'. В результате долгового финансирова­ния уменьшается богатство нации, усугубляется налоговое бремя, что препятствует накоплению капитала.

Современные монетаристы (М. Фридмен, Ф. Кейтен и др.) счи­тают, что если государство финансирует свои потребности за счет займов на рынке капитала, то это ведет к увеличению процентной ставки, а значит, к вытеснению частных инвестиций и резкому сокращению инвестиций. Кроме того, через государственный долг происходит перекладывание экономического бремени на будущие поколения, когда за счет налоговых поступлений в будущем граж­дане будут вынуждены расплачиваться по долгам государства.

Представители кейнсианского направления, напротив, счита­ют, что в государственных заимствованиях нет ничего страшного. Благодаря им осуществляется распределение налогового бремени во времени, что не так уж плохо, поскольку результатами таких заимствований могут пользоваться несколько поколений, поэтому они и должны нести бремя по их возмещению. Государственный долг выступает как источник мобилизации дополнительных ре­сурсов и увеличения финансовых возможностей, поэтому госу­дарственные займы могут являться важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития.

Объективная необходимость использования долгового финан­сирования для удовлетворения потребностей общества обусловле­на сегодня многими факторами, прежде всего увеличением рас­ходов государства. Проведение активной социальной политики, обеспечение обороноспособности, международная деятельность и т.п. требуют от государства постоянного увеличения бюджетных расходов. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены возможностями налогообложения. В этом смысле го­сударственный кредит помогает ослабить противоречие между все увеличивающимися потребностями общества и ограниченными средствами государства.

Применение государственных займов для финансирования дополнительных государственных расходов определяется также значительно меньшими их негативными последствиями для эко­номики по сравнению, например, с дополнительной эмиссией. С другой стороны, практика долгового финансирования является политически более благоприятной для правительства, чем повы­шение налогов. В странах, где дефициты бюджета запрещены и

' Смит А, Исследование о природе и причинах богатства народов. — М.: Соцэкгиз, 1962. С. 33.

217

финансирование через эмиссионный банк также недопустимо, доходная часть государственного бюджета может финансировать­ся только через налоги. Но увеличение налогов всегда негативно воспринимается гражданами, мнение которых для правительстваявляется небезразличным, особенно во время выборов. Поэтому посредством кредитного финансирования правительство может значительно увеличить свои расходы, не усиливая столь непопу­лярное налоговое бремя. Это, кстати, и объясняет тот факт, почему в последнее время кредитное финансирование стало одним из популярных инструментов экономической политики в большин­стве развитых стран, задолженности которых впоследние два-три десятилетия значительно возросли.

Долговое финансирование может стимулировать экономиче­ский рост. Увеличивая свои расходы за счет займов, государство тем самым предъявляет спрос на инвестиционные и потреби­тельские товары. При этом начинает действовать положительный эффект мультипликатора, оказывая стимулирующее влияние на другие отрасли хозяйства и занятость.

Вместе с тем надо иметь в виду, что совокупный объем госу­дарственной задолженности не может быть слишком высоким. В противном случае государственный долг становится трудно управляемым. Увеличение государственных расходов осложняет проблему контроля будущих дефицитов, а постоянно растущие процентные выплаты по государственному долгу существенно ог­раничивают возможность применения правительством бюджета в качестве стабилизационного рычага воздействия на экономику. При этом внешняя задолженность может стать серьезным фак­торомне только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, эко­номических, оборонных и прочих программ правительства.

СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА

Важным средством увеличения финансовых возможностей госу­дарства выступает государственный кредит, который является вто­рым после налогов методом финансирования расходов бюджета.

Государственный кредитпредставляет собой совокупность эко­номических отношений, возникающих между государством, с од­ной стороны, юридическими и физическими лицами — с другой,

218

при которых государство выступает в качестве заемщика, креди­тора и гаранта.

Чаще всего государство выступает как заемщик,когда привле­кает денежные средства у кредитных организаций, иностранных государств или частных лиц. В таком случае количество денеж­ных средств, сосредоточенных в руках государства, увеличивается. Реже государство выступает как кредитор,т.е. предоставляет деньги взаймы. Результатом такого рода отношений является сокращение количества денег, которыми располагает государство. Если же го­сударство выступает как гарант,т.е. берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение обязательств третьими ли­цами, то количество денежных средств, которыми располагает государство, не меняется. Однако если должник не смог в срок и в полном объеме рассчитаться со своими кредиторами, то госу­дарство как гарант будет вынуждено расплатиться за него. В таком случае расходы государственного бюджета, а значит, его дефицит могут увеличиться.

Государственный кредит представляет собой важное звено фи­нансовой системы, обслуживающее прежде всего централизован­ные фонды денежных средств. Будучи элементом государственных финансов, государственный кредит соединяет в себе черты финан­совой и кредитной категорий.

Государственный кредит предоставляется на возвратной, плат­ной, срочной основе, имеет целевой характер и материальное обес­печение. Все эти характеристики роднят его с традиционными видами банковского и коммерческого кредита. Однако государ­ственный кредит имеет ряд особенностей. В отличие от банков­ского кредита государственный кредит:

1) предоставляется главным образом на покрытие дефицита бюджета, в то время как банковский кредит предоставляется для финансирования текущих нужд хозяйствующих субъектов;

2) привлекая средства хозяйствующих субъектов и граждан, государственный кредит выступает как вторичное перераспреде­ление национального дохода;

3) обеспечивается всем имуществом, находящимся в собствен­ности государства, составляющем государственную казну. Поэтому государственный кредит является более надежным для кредиторов видом кредитования;

4) не имеет строго целевого характера использования, тогда как средства, заимствованные у кредитных организаций, могут быть использованы только на определенные цели;

219

5) сокращает количество денег в обращении. Банковский кре­дит может, наоборот, быть причиной появления избыточной де­нежной массы;

6) погашение государственного кредита осуществляется за счет налогов или новых займов. Для банковского кредита источником погашения являются денежные средства хозяйствующих субъек­тов;

7) находит свое непосредственное выражение в формировании внутреннего и внешнего долга.

Государственный кредит, прежде всего государственные зай­мы, так же как и налоги, является важным источником доходов бюджета. Однако налоги и займы играют в бюджетном процессе разную роль.

Налоги носят принудительный характер, они безвозвратно уплачиваются государству, представляют собой одностороннее движение стоимости и не требуют дополнительных расходов по возмещению.

Займы, напротив, чаще всего не являются принудительными. Исключение составляют лишь отдельные случаи принудительного их размещения, как это было, например, в СССР в 40—50-е гг. Заимствованные средства не безвозвратно предоставляются госу­дарству, они подлежат возврату, и по этим средствам выплачивает­ся определенный процент. Поэтому займы, в отличие от налогов, могут увеличивать государственные расходы. Кроме того, займы, будучи платными, уже не могут быть отнесены к одностороннему движению стоимости. Они предполагают встречное движение стои­мости в виде процента и могут свободно обращаться на рынке.

Государственный кредит выполняет две основные функции — фискальную и регулирующую.

Посредством фискальнойфункции осуществляется формирова­ние централизованного денежного фонда, и в доход государства поступают дополнительные средства. Эти средства могут быть ис­пользованы как для финансирования расходов государства, так и для погашения дефицита бюджета.

Посредством фискальной функции денежные ресурсы пере­распределяются между федеральным бюджетом, международными финансово-кредитными организациями, юридическими и физи­ческими лицами, а также бюджетами разных уровней.

При этом происходит своеобразное распределение налогового бремени во времени, что, с точки зрения интересов разных поко­лений, является наиболее справедливым. Например, необходимо

220

построить здание больницы, а средств для этого нет. Откуда их взять? Можно повысить налоги и построить больницу. А можно взять кредит у МВФ и тоже построить больницу. В первом случае больница будет построена только благодаря вкладу ныне живу­щего поколения, которое будет пользоваться услугами этой боль­ницы. Но услугами этой больницы будут пользоваться и другие поколения. Поэтому, с точки зрения интересов ныне живущего поколения, правильнее было бы строить больницу за счет заемных средств. Только в этом случае те, кто в будущем будет пользоваться услугами больницы, смогут поучаствовать в ее создании.

Следует иметь в виду, что если займы идут на выплату соци­альных пособий, увеличение заработной платы («непроизводи­тельные» затраты), то в этом случае источником их погашения в будущем могут быть только налоги. При этом, как правило, ве­личина государственного долга возрастает быстро и многократно. Так произошло в России в 90-е гг., когда внешние заимствования направлялись преимущественно на социальные выплаты и компен­сации. Тем самым обеспечивалось непроизводительное использова­ние заимствований, что в конечном счете и привело к затягиванию долговой петли и стремительному росту внешнего долга.

В условиях непроизводительного использования заемных средств происходит перемещение налогового бремени на следу­ющие поколения. При этом тяжесть налогового бремени, пере­носимого на другие поколения, зависит от срока заимствований и величины процентов, выплачиваемых заемщиком. Чем выше доходность государственных займов для кредиторов, тем большую часть налогов вынуждено направлять государство на их погаше­ние.

Если заимствования идут на производительные цели, т.е. на инвестиции и прирост производства, то источником их погаше­ния выступают уже не налоги, а созданная прибыль. Никакого усиления налогового бремени и роста государственного долга в этом случае не происходит.

Регулирующаяфункция государственного кредита проявляется в том, что, вступая в кредитные отношения, государство тем самым воздействует на состояние денежного обращения, уровень ставок на рынке денег и капитала, на производство и занятость.

Посредством государственного кредита государство может уменьшить количество денег в обращении. Это происходит в том случае, когда государство размещает свои займы среди различных групп населения или хозяйствующих субъектов. Размещая свои

221

займы, государство снижает платежеспособный спрос населения. При этом если заемные средства государство использует в произво­дительных целях, то произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы. Если заемные средства будут использоваться на выплату заработной платы, то количество наличных денег оста­нется без изменения. Если же государственные заимствования финансируются за счет привлечения накоплений хозяйствующих субъектов, а полученные денежные средства направляются на вы­платы населению, то количество денег в обращении возрастает.

Непосредственное влияние долгового финансирования на со­стояние денежной массы особо четко проявляется при использова­нии правительством кредитов эмиссионного банка для погашения государственного долга.

С одной стороны, взятие правительством кредитов у Централь­ного банка является не чем иным, как новой денежной эмиссией, что приводит к значительному росту денежной массы со всеми вы­текающими инфляционными эффектами. С другой стороны, госу­дарственные мероприятия, профинансированные за счет кредитов эмиссионного банка, можно рассматривать как один из вариантов стимулирующей экономической политики, имеющей, однако, про-инфляционный характер. Возвращение правительством кредитов, полученных у Центрального банка, ведет к изъятию выплаченных сумм из процесса воспроизводства, т.е. к уменьшению находящей­ся в обращении денежной массы. Если государственные долговые обязательства сосредоточены в основном в банковском секторе, то воздействие погашения данных обязательств является более слож­ным, так как в этом случае увеличение объема платежных средств, находящихся в обращении в банковском секторе, компенсируется за счет уменьшения суммы вкладов вследствие уже увеличенных налоговых ставок. Таким образом, сводный баланс всех кредитных институтов остается без изменения.

Если погашение государственного долга осуществляется за счет небанковского сектора, происходит простое перераспределение сбережений между частными и государственными секторами, что почти не отражается на состоянии денежной массы.

Государство, выступая на финансовом рынке в качестве за­емщика и увеличивая спрос за кредитные ресурсы, способствует росту ссудного процента. В свою очередь, дороговизна кредит­ных ресурсов вынуждает предпринимателей сокращать объемы производства, но в то же время осуществлять накопления в виде государственных ценных бумаг. Такая ситуация, например, су-222

ществовала в России в середине 90-х гг., когда доходность госу­дарственных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ и др.) достигала 150—200% годовых. В этих условиях производительный капитал начал стре­мительно перемещаться в финансовую сферу, сокращая и без того ограниченные средства реального сектора производства.

Этот пример лишний раз доказывает, что размещение государ­ственных займов на внутреннем рынке имеет свои ограничения. Оно может осуществляться только при условии достаточного ко­личества свободных капиталов.

Положительное воздействие на производство и занятость госу­дарственные займы могут оказывать, если за счет дополнительных доходов государство начинает предъявлять больший спрос на то­вары национальных производителей.

В целом воздействие размещения и погашения государственных долговых обязательств во многом зависит от того, каким образом оформлены государственные долги. В зависимости от форм и инс­трументов государственной задолженности, структуры кредиторов, сроков обращения и процентного дохода, правительством могут быть решены самые разнообразные задачи кредитно-денежной политики.

Государственные займы можно классифицировать по несколь­ким признакам:

1) в зависимости от срока привлечения средств государствен­ные займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ долговые обязательства РФ не могут превышать 30 лет;

2) в зависимости от того, кто является эмитентом, государ­ственные займы делятся на займы, размещенные центральным правительством, правительством членов федерации и местными органами власти;

3) в зависимости от места размещения государственные займы делятся на внутренние и внешние;

4) по методам размещения государственные займы бывают принудительные и добровольные. Чаще всего они выступают как добровольные. Государство только в исключительных случаях прибегает к принудительным займам, если потребность в допол­нительных денежных средствах обусловлена какими-то чрезвы­чайными обстоятельствами;

5) в зависимости от обращения на рынке государственные зай­мы делятся на рыночные и нерыночные. Рыночными называются

223

займы, которые свободно обращаются (продаются и покупаются) на рынке. Например, в России это государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), казначейские обязательства (КО), облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ) и другие. Неры­ночные займы не могут свободно обращаться на рынке. Обычно они выпускаются государством, чтобы привлечь средства опре­деленных инвесторов, например средства Пенсионного фонда, страховых компаний. Нерыночные займы могут существовать в виде оформленной государством задолженности перед бюджетом отдельных отраслей, предприятий и организаций. К нерыночным относятся также задолженность Центральному банку, специальные векселя, выпускаемые Министерством финансов, и др.;

6) в зависимости от обеспеченности государственные займы де­лятся на закладные и беззакладные. Закладные займы, как прави­ло, обеспечиваются каким-то конкретным видом государственного имущества или частью доходов бюджета, например налоговыми доходами или имуществом крупного государственного предприя­тия. Беззакладные не обеспечиваются чем-то конкретным, но это не значит, что они ничем не обеспечены. Напротив, они обеспече­ны всем имуществом, которым располагает государство. Поэтому беззакладные займы считаются наиболее устойчивыми;

7) по форме выплаты дохода государственные займы делятся на: выигрышные, процентные, с нулевым купоном. По выигрышным займам доход выплачивается на основании лотереи и только тем держателям ценных бумаг, кто выиграл. Как правило, такие займы не пользуются большим спросом, поскольку выплата доходов яв­ляется нерегулярной и зависит от целого ряда субъективных обстоя­тельств. Процентные займы — это займы, по которым регулярно выплачивается определенный доход в виде процента (купона). Этот доход может выплачиваться 1, 2 или 4 раза в год. Некоторые займы, главным образом краткосрочные, могут не иметь купонов, но их продажа осуществляется со скидкой с номинала. Выкупаются такие займы по номиналу, и тогда у держателей займов образуется доход. Такие займы называются займами с нулевым купоном;

8) по условиям погашения государственные займы делятся на займы с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения. Займы с правом досрочного погашения часто исполь­зуются в условиях нестабильной экономической ситуации, когда государству при размещении ценных бумаг сложно определить величину процента на длительный срок. По истечении одного-двух лет ситуация может коренным образом измениться и государство

224

будет не в состоянии выплачивать процент. Поэтому займы с пра­вом досрочного погашения для государства являются выгодными. Однако для держателей ценных бумаг они не выгодны, так как у них нет полной уверенности относительно стабильности тех до­ходов, которые они смогут получать в будущем. С точки зрения интересов держателей ценных бумаг, наиболее выгодными явля­ются займы без права досрочного погашения;

9) по способам погашения выделяют государственные займы, погашаемые единовременно и по частям. Единовременно, как правило, погашаются краткосрочные займы. Долгосрочные займы могут погашаться равными долями (1, 2 или 4 раза в год); возрас­тающими долями или снижающимися долями. В последних двух случаях все зависит от того, какая реальная ситуация существует в стране. Если размещение займов проводится в условиях глубо­кого экономического кризиса, то имеет смысл выпускать займы с возрастающими долями погашения, перенося тем самым пик платежей на более поздний срок, когда есть надежда, что общая экономическая ситуация улучшится. Если, наоборот, ожидается падение производства, есть смысл разместить займы со снижа­ющимися долями.