Особенности земского самоуправления 1 страница

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения».

Земские учреждения, действовавшие строго в пределах предоставленной земским учреждениями власти:

- Земские Собрания, которым принадлежала распорядительная власть и общий надзор за ходом дела на соответствующей территории;

- Земские Управы, которым принадлежала исполнительная власть, заведывание текущими делами соответствующей территории.

В документе определены общие предметы ведения земских учреждений:

- заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

- устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства;

- меры обеспечения народного продовольствия;

- заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей;

- управление делами взаимного земского страхования имущества;

- попечение о развитии местной торговли и промышленности;

- участие, преимущественно в хозяйственном отношении, и в пределах, определенных законом, в попечении о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах;

- содействие к предупреждению падежа скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами, другими вредными насекомыми и животными;

- исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности;

- раскладка тех государственных денежных сборов, которые возлагаются на земские учреждения, на основании изданных особых распоряжений;

- назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборах для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;

- представление, через губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных, хозяйственных нужд губернии или уезда, и ходатайство по этим предметам, представление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников губерний, сведений, относящихся к местному хозяйству;

- производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям, и назначение сумм на содержание этих учреждений;

- дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.

Кроме того, было определено право земских учреждений от имени земства, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски и отвечать в гражданских судах по имущественным делам земства.

Таким образом, «новым учреждениям вверялось заведывание не одними только земскими повинностями, но всем местным хозяйством» [Исторический очерк / Министерство внутренних дел, Санкт-Петербург, Типография Министерства внутренних дел, 1901 г., с.126].

Согласно Положению земские учреждения, в пределах вверенных им дел, действовали самостоятельно. Случаи и порядок, в которых действия и распоряжения данных учреждений подлежали утверждению и наблюдению общих правительственных властей определялись законом. При этом, земские учреждения в своих постановлениях и распоряжениях не могли выходить из круга установленных для них дел и вмешиваться в дела, принадлежащие кругу правительственных, сословных и общественных властей и учреждений.

Начальникам губерний, Министру внутренних дел было дано право останавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, противоречащего закону или общей государственной пользе (порядок и сроки подобных действий начальников губерний и Министра определялись соответствующими разделами рассматриваемого Положения). В историческом очерке, подготовленном под грифом Министерства Внутренних Дел, особо подчеркивалось, что в сфере хозяйственных дел земству отводилась полная самостоятельность на том же основании, на каком частное хозяйство предоставляется распоряжению частного лица. Более того, предлагалось «предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность, большее доверие». [Исторический очерк / Министерство внутренних дел, Санкт-Петербург, Типография Министерства внутренних дел, 1901 г., с.125, 126].

Губернские земские учреждения: Губернское Земское Собрание, Губернская Земская Управа (при которой образовывалась канцелярия).

Губернские выборные должностные лица: Секретарь Губернского Земского Собрания, Председатель Губернской Земской Управы, члены Губернской Земской Управы, уполномоченные для заведывания различными делами, члены ревизионной комиссии.

К особым предметам ведения губернских земских учреждений, помимо указанных выше общих земских дел, относились следующие дела:

- о разделение на губернские и уездные: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведование общественным призрением, а также изменения в таком разделении;

- об открытии новых ярмарок и перенесении или изменении сроков существовавших ярмарок;

- об открытие новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существовавших пристаней;

- о представлении, через начальника губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных;

- о распоряжении по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

- о раскладке между уездами сумм государственных сборов, разверстка которых возлагалась на земские учреждения по закону или особому распоряжению правительства;

- о рассмотрении и разрешении затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

- о рассмотрении жалоб, приносимых на действия Земских Управ.

Губернское Земское Собрание составлялось из Гласных, избираемых на три года Уездными Земскими Собраниями.

В Губернском Земском Собрании председательствовал губернский предводитель дворянства, если императору не назначал на эту должность особое лицо. Для полномочного заседания Губернского Земского Собрания требовалось присутствие не менее третьей части всего числа Гласных, составляющих Собрание, но не менее десяти.Для производства дел на время заседаний Губернское Земское Собрание избирало секретаря из своего состава.

В заседании Губернского Земского Собрания участвовали на равных правах с прочими членами:

- управляющий местной Палатой государственных имуществ (при отсутствии таковой – представитель Министерства государственных имуществ);

- управляющий местной удельной конторой (если контор в губернии было несколько, или удельными землями заведовала контора, учрежденная в другой губернии, то представитель определялся Департаментом Уделов).

К особым предметам ведения Губернских Земских Собраний относилось:

- рассмотрение и утверждение губернских земских смет и раскладок денежных и натуральных повинностей, составление земской росписи;

- разрешение приобретения и отчуждения недвижимого имущества губернского земства;

- распоряжение губернскими земскими капиталами;

- образование, сверх принадлежащих земству капиталов общественного призрения, народного продовольствия и взаимного страхования, других постоянных капиталов на предметы губернских земских потребностей;

- разрешение на займы для нужд земства губернии;

- разрешение кратковременных заимствований из губернского земского капитала, имеющих определенное назначение;

- отнесение проселочных дорог в разряд губернских земских, а последних – в разряд просёлочных, изменение направления губернских земских дорог;

- установление новых сборов на губернские земские потребности;

- назначение сборов с приходящих и проезжающих по губернским земским дорогам, мостам и переправам;

- назначение губернских выставок местных произведений, с целью поощрения местных промыслов;

- обсуждение заключений и сведений, представляемых высшему правительству по его требованиям, или по ходатайству Управ и членов Собрания;

- представление через Начальника губернии, на разрешение высшего правительства, предложений об учреждении Губернских Земских Банков, а также заключений по предметам местной торговли, земледелия и промыслов, в тех случаях, когда меры, признаваемые Собраниями полезными, превышают пределы их полномочий;

- определение полномочий («уполномочия») Губернских Управ и разрешения по возникающим среди членов Управ недоразумениям, или особо важным вопросам;

- рассмотрение жалоб на Губернские Земские Управы:

- утверждение отчетов по земскому хозяйству;

- производство выборов Председателей и членов Губернских Управ и назначение сумм на их содержание, проверка выборов в Губернские Гласные.

Губернские Земские Собрания могли:

- издавать обязательные для местных земских учреждений своей губернии постановления;

- разрешать Управам, по непредвиденным и не терпящим отлагательства надобностям отступать от смет, временные заимствования и т.п., определяя в этих случаях границы таких полномочий.

Губернская Земская Управа составлялась из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своего состава.

Избранный Председатель Губернской Земской Управы утверждался в должности Министром внутренних дел (в случае отсутствия Председателя его полномочия исполнял один из избранных членов Управы с утверждения Министра внутренних дел).

К особым обязанностям Губернских Земских Управ, помимо исполнения распоряжений Губернских Земских Собраний и управления под руководством Собраний земским хозяйством, относились:

- составление губернских смет, раскладок и отчетов;

- подготовка всех необходимых для Собраний сведений и заключений;

- надзор за поступлением земских доходов;

- расходование губернских земских сумм;

- ведение, под наблюдением Собраний, исков по имущественным делам земства;

- рассмотрение жалоб на Уездные Земские Управы.

Уездные земские учреждения: Уездное Земское Собрание, Уездная земская управа (при которой образовывалась канцелярия).

Уездные выборные должностные лица: Секретарь Уездного Земского Собрания, Председатель Уездной Земской Управы, Члены Управы, уполномоченные для заведывания различными делами, члены ревизионной комиссии.

К особым предметам ведения уездных земских учреждений, помимо указанных выше общих земских дел, относились следующие дела

- о раскладке внутри уезда тех государственных и губернских сборов, разверстка по уезду которых возлагалась по закону или распоряжению правительства на уездные учреждения;

- о составлении предварительных предложений для губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских и представление их в Губернскую Управу;

- о представлении губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

- о разрешении на открытие торгов и базаров;

- об отнесении проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных в разряд проселочных, изменении направления уездных земских дорог;

- о содержании бечевников, представлении через начальника губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников за счет казны (бечевник – сухопутная дорога вдоль берега водного пути – реки или канала – предназначенная для буксирования людьми или лошадьми судов);

- о местных распоряжениях и надзоре по указаниям Губернской Управы, в пределах уезда, по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, отнесенных на губернские повинности, и по взаимному страхованию, а также предоставлении отчетов по этим предметам Губернской Управе.

Уездное Земское Собрание составлялось из Гласных, избираемых на три года на соответствующих съездах уездными землевладельцами, городскими и сельскими обществами. При этом не могли участвовать в избирательных съездах лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Заметную роль в организации избирательных съездов землевладельцев и горожан играл имущественный ценз. При организации избирательных съездов сельских обществ использовался институт выборщиков при разделении съездов по мировым участкам. Не могли быть избраны в Гласные: местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений губернские и уездные прокуроры, стряпчие и чины местной полиции. Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось.

Для полномочного заседания Уездного Земского Собрания требовалось присутствие не менее третьей части всего числа Гласных, составляющих Собрание, но не менее десяти.

Председательствовал в Уездном Земском Собрании уездный предводитель дворянства.

Для производства дел на время заседаний Уездные Земские Собрания избирали секретарей из своего состава.

Уездные Земские Собрания могли давать инструкции Уездным Управам своих уездов, равно как и подчиненным им лицам о способе исполнения постановлений Губернских Земских Собраний с тем, чтобы указанные постановления и инструкции:

- ни в коем случае не выходили из круга предметов ведения земских учреждений;

- ни в чем не нарушали существующие государственные установления и Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Уездные Земские Собрания имели особые предметы ведения, аналогично тем, которые имели Губернские Земские Собрания, применительно к уездам.

Уездная Земская Управа составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа в нем участвующих (при необходимости Собрание могло увеличить число избираемых членов Управы до шести).

В члены Управы не могли быть избраны:

- женщины;

- лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 года), но которым не исполнилось еще 25 лет;

- лица, арендующие в уезде участки земли;

- члены судебных мест (исключая мировых судей), чиновники местных казенных палат и уездных казначейств, лица духовного звания.

Иные служащие лица допускались к занятию должностей членов Управы не иначе, как с разрешения их начальства.

Избранный Земским Собранием Председатель Уездной Земской управы утверждался в должности начальником губернии (в случае отсутствия Председателя, его обязанности исполнял один из членов Управы с утверждения начальника губернии).

Председателю и членам управы могло быть положено содержание по решению Уездного Земского Собрания.

Уездные Земские Управы имели особые обязанности, аналогично тем, которые имели Губернские Земские Управы, применительно к уездам. Кроме того, Уездные Управы, по поручению Губернской Управы исполняли местные распоряжения и надзор, в пределах уезда, по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, отнесенных на губернские повинности, и по взаимному страхованию, а также представляли отчеты по этим предметам Губернской Управе.

Следует обратить внимание на следующие общие положения:

1. Губернские и Уездные Земские Собрания выбирали из своего состава (помимо Председателя и членов Управ) также:

- уполномоченных для заведывания принадлежащим земствам недвижимым имуществом, заведениями и учреждениями, а также для исполнения поручений Собраний;

- особые ревизионные комиссии для проверки земской отчетности, заключения которых поступали на утверждение Земских Собраний.

2. Губернские и Уездные Земские Управы образовывали свои канцелярии, содержание которых определяли Земские Собрания.

3. Земским Управам предоставлялось, с разрешения Земских Собраний, приглашать как для постоянных занятий по делам, вверенным Управам, так и для исполнения временных поручений, посторонних лиц с назначением им вознаграждения по взаимному с ними соглашению за счет назначенных для этого по смете сумм.

4. Земские Управы не могли учреждать никаких сборов и повинностей, кроме утвержденных Земскими Собраниями, и не могли, в целом, отступать без особого разрешения Собраний от установленных Собраниями смет и раскладок.

Кроме того, следует учитывать, что в рассматриваемом Положении сделаны исключения в отношении Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы, где уже к тому времени было сформировано городское управление.

Особенности земской реформы:

- земство вводилось только на уездном и губернском уровнях (на уровне волости и селения функции, аналогичные земским, выполняли сельские общины);

- существовала четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;

- высшим органом государственной власти в уезде являлось полицейское управление; в уездах существовали также распорядительно-исполнительные и совещательные органы из уездных чиновников – присутствия и комитеты (по воинской повинности, по питейным делам и т.п.).

Российская практика показала высокую жизнеспособность земств, проявившуюся, прежде всего, в их самоуправлении. В 1865 году земские учреждения начали свою деятельность в 19 губерниях, через год – еще в 9-ти, а к февралю 1917 года в земство было вовлечено 110 миллионов человек (Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия, М., Издательство НОРМА, 2001 г., с.94).

2. Особенности городского самоуправления

Согласно «Городовому положению» от 1870 года, городскому общественному управлению предоставлялось в введение попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству под надзором за законностью исполнения сего Губернатора. Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно, территория действий его ограничивается пределами города и отведенных ему земель. Случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городского общественного управления подлежат утверждению и наблюдению правительственных властей, установлены Городовым Положением.

Правительственные, земские и сословные учреждения обязаны содействовать в исполнении законных требований городского общественного управления, которое в свою очередь, обязано содействовать правительственным, земским и сословным учреждениями в исполнении их законных требований.

Городское общественное управление в постановлениях и распоряжениях не может выходить из круга установленных предметов ведения и подвергается ответственности за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за нарушение законных прав обществ и частных лиц и за всякие действия, противоречащие законам.

В каждой губернии учреждалось под председательством Губернатора Губернское Присутствие по городским делам:

- для рассмотрения дел о незаконности определений городского общественного управления как по жалобам о пререканиях с правительственными учреждениями, так и по непосредственному усмотрению Губернатора;

- для обсуждения обязательных для жителей постановлений, подготовленных Городскими Думами, в тех случаях, когда Губернатор встречал препятствие к их изданию, или когда относительно издания таких постановлений не состоялось соглашение между городским общественным управлением и местным полицейским управлением.

В состав Губернского Присутствия по городским делам входили вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор Окружного Суда, Председатель Мирового Съезда, а при его отсутствии – один из членов съезда, Председатель Губернской Земской Управы и Городской Голова губернского города. Кроме того, при рассмотрении соответствующих вопросов могли приглашаться начальники управлений или ведомств, которых затрагивали соответствующие жалобы, а при рассмотрении денежный вопросов – управляющий Контрольной палатой.

Делопроизводство Присутствия возлагалось на Городского Секретаря губернского города.

Отношения городского общественного управления с губернским начальством строились только через Городского Голову, с другими установлениями – через Голову или членов Управы.

Если городским общественным управлением не было сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон признает обязательным для города, Губернатор напоминал об этом общественному управлению. При игнорировании данного напоминания, Губернатор, при признании необходимости Губернским Присутствием по городским делам, приступал к непосредственным исполнительным распоряжениям на счет города и доводил о том безотлагательно до сведения Министра внутренних дел.

Представление городским общественным управлением сведений, заключений и ходатайств по предметам, касающимся местных польз и нужд города, высшему Правительству осуществлялось через Губернатора, который о подобном ходатайстве Городской Думы обязан сообщить высшему начальству вместе со своим заключением в месячный срок.

Город имел печать с городским гербом.

К предметам ведения городского общественного управления были отнесены:

а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству на основании установленных правил, изложенных в Городовом положении;

б) дела по внешнему благоустройству города, а именно:

- попечение об устроении города, согласно утвержденному плану;

- заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещением города;

в) дела, касающиеся благосостояния городского населения, а именно:

- меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;

- попечение в установленных законом пределах об охранении народного здравия;

- попечение в установленных законом пределах о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и о покрытии убытков, ими причиняемых;

- попечение о защите и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;

г) устройство за счет города:

- благотворительных заведений и больниц и заведование ими, на основаниях, указанных для аналогичных земских учреждений;

- участия в попечении о народном образовании, на основаниях, указанных для аналогичных земских учреждений;

- устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода учреждений;

д) представление Правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных нужд и польз города, и ходатайство по этим проблемам;

е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление с дополнениями и изменениями, указанными в Городовом положении.

Городское общественное управление также имело право:

- именем города приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество вступать в договора на основании гражданских законов и Городового Положения;

- искать и отвечать на суде, по имущественным делам города на основании общих законов о судопроизводстве и Городового положения.

Принадлежащие городу земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы, мосты, переправы и бечевники, водные сообщения, пролегающие через городские земли признавались городской собственностью и состояли в общем для всех пользовании. Данные земли не могли быть отчуждены городским общественным управлением без утвержденного государственными органами власти изменения в плане города.

К учреждениям городского общественного самоуправления относились: Городские Избирательные Собрания, Городская Дума, Городская Управа.

К выборным и иным должностным лицам городского общественного самоуправления относились: Городской Голова, Городской Секретарь, члены Городской Управы, члены торговой депутации, члены Комиссии по оценке недвижимости, а также городские архитекторы, члены торговой полиции, члены особых временных и постоянных Комиссий Городской Управы.

Городское Избирательное Собраниесоставлялось только для избрания Гласных Городской Думы, собиралось раз в четыре года, время сбора определялось Городской Думой. Выборы проводились тайно, посредством баллотировки шарами.

Право голоса при избрании гласных имел всякий городской обыватель при следующих условиях:

а) если он Русский поданный;

б) если ему не менее 25 лет;

в) если он:

- владел в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, облагаемом сбором в пользу города или содержал торговое или промышленное заведение;

- или же, прожив в городе в течение двух лет подряд перед выборами (хотя бы и при временных отъездах), уплачивал в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочный торг, приказческого I разряда, с билетов на содержание промышленных заведений, если на нем не числилось недоимок по городским сборам.

Лишались права голоса из числа городских жителей, имевших право голоса в силу соответствия предшествующим требованиям лица:

- подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, или же исключенные из службы, а равно за проступки, предусмотренные Уставом о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями, если они не оправданы судебными приговорами;

- отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения);

- состоявшие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных в первом пункте или влекущих за собой наказания, указанные во втором пункте;

- подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения её свойства, а из лиц, о которых дела этого рода приведены к окончанию, все несостоятельные, кроме лиц, признанных несчастными;

- лишенные духовного сана или звания за пороки, или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат.

Кроме того, не пользовались правом голоса, хотя бы и имели на это право по всем указанным условиям, Губернатор, члены губернского Присутствия по городским делам, исключая Городского Голову, члены Губернского Правления, чины местной полиции, пока находятся на данных должностях.

Никто из городских жителей не мог иметь на выборах более двух голосов: одного за себя, другого – по доверенности (от женщин, от достигших совершеннолетия – 21 год, но не достигших 25 лет, он малолетних и несовершеннолетних, от ведомств, учреждений, обществ, компаний, товариществ, монастырей и церквей, если они владели в городе недвижимым имуществом, облагаемым городским сбором или уплачивали установленные сборы в пользу города).

Для проведения выборов в Гласные в городе учреждалось три Избирательных Собрания, каждое из которых избирало одну треть всего числа гласных. Для этого обыватели вносились в список избирателей в том порядке, в каком они следовали по сумме причитающихся с них в доход города сборов. Затем лица, внесенные в списки избирателей, делились на три разряда или собрания:

- к первому относились те, кто, находясь в начале списка, уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов, уплачиваемых всеми избирателями;

- ко второму причислялись следующие по списку лица, которые уплачивали вместе также треть всех сборов;

- к третьему – все остальные избиратели.

Составленный список с разбивкой на разряды (собрания) утверждался Городской Думой.

В случае малочисленности жителей города или однородности их состава могли быть образованы два разряда (собрания).

Каждое Собрание могло избирать гласных, как из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежащих к другим Собраниям.

К избранию допускался каждый, имеющий по закону право быть избранным в Гласные (имеющий право голоса на выборах, включая и тех лиц, которые получали это право по доверенности), если он изъявит на то желание или будет предложен кем-либо из избирателей. Согласно Городовому положению преимуществом в избрании Гласными пользовались лица, принадлежащие к христианской вере (число гласных из нехристиан не должно было превышать одной трети от общего числа гласных).

Собрание считалось действительным, если в его работе участвовало число избирателей, превышающее число подлежащих избранию Гласных. Если это условие будет не выполнено, назначалось новое Собрание, но не ранее чем через семь дней и оно проходило при любой явке избирателей.

Избранными в Гласные признавались лица, получившие в Собрании большее число голосов и притом, более половины голосов всех наличных избирателей. Если число избранных таким образом Гласных было меньше установленного числа избираемых Гласных, для выбора недостающих, из лиц, получивших наибольшее число голосов после избранных, составлялся список кандидатов, превышающий число избираемых не более чем вдвое, и проводилось повторное голосование по отобранным кандидатам. Те, кто получил при этом большее число голосов, даже если это число будет менее половины от числа присутствующих избирателей, считался избранными. Между теми, кто набирал равное число голосов, проводился жребий, порядок которого устанавливался Городским Головой.