Уществуют определенные правила, определяющие соотношение неустойки и убытков. 10 страница
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 42. Ст. 2370.
На практике многие граждане продавали свои чеки, в том числе различным коммерческим структурам. А потом за эти чеки - ценные бумаги на предъявителя коммерческие организации приобретали объекты приватизации, преследуя зачастую сугубо спекулятивные цели - повыгоднее их перепродать.
Чековая приватизация обеспечила ускоренную приватизацию, однако необходимых инвестиций в производство новые "хозяева" вкладывать не спешили. В итоге подавляющая часть основных фондов физически и морально продолжала устаревать.
22 июля 1994 г. Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. <1>. Указ говорил о завершении чековой приватизации и переходе к этапу денежной приватизации, о применении положений Государственной программы приватизации на этом этапе.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.
В отличие от Государственной программы приватизации, которая должна была в соответствии с Законом о приватизации 1997 г. приниматься в форме закона и, соответственно, регулировать отношения в рассматриваемой сфере, новый Закон ввел понятие - прогнозный план (программа) приватизации.
Прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это акт планирования приватизации объектов государственной собственности на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Здесь указывается также характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации (п. 1 ст. 7 Закона о приватизации).
Закон о приватизации 2001 г. установил:
- компетенцию Правительства РФ в сфере планирования приватизации конкретных объектов;
- широкий круг субъектов, которые могут быть инициаторами в проведении приватизации. Свои предложения о приватизации федерального имущества в очередном году в Правительство или Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом <1> могут направлять органы государственной власти и местного самоуправления, федеральные унитарные предприятия, акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане (п. 2 ст. 8 Закона о приватизации);
--------------------------------
<1> Министерство имущественных отношений ликвидировано. Его функции, кроме принятия нормативных правовых актов, возложены на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Положение о Федеральном агентстве утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. // РГ. 2004. N 269.
- завершение составления и утверждения прогнозного плана (программы) приватизации к моменту подготовки проекта закона о федеральном бюджете на планируемый год с таким расчетом, чтобы показатели доходов от приватизации вошли в федеральный бюджет. Соответственно, утвержденный правительством прогнозный план приватизации направляется в Государственную Думу одновременно с проектом закона о бюджете в составе прилагаемых к нему документов (п. 3 ст. 8 Закона о приватизации);
- Правительству РФ поручено определить порядок разработки прогнозного плана (программы) приватизации.
Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. N 617 утверждены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 34. Ст. 3305.
Например, работники государственного федерального унитарного предприятия, недовольные задержками выплаты заработной платы, условиями труда, могут направить свои предложения о приватизации предприятия непосредственно Правительству РФ или Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Агентство рассматривает эти предложения, если они поступили до 1 апреля текущего года. Далее эти предложения указанное Агентство направляет федеральным министерствам и ведомствам, осуществляющим координацию и регулирование в соответствующих отраслях экономики. Те, в свою очередь, возвращают в Агентство рассмотренные предложения третьих лиц о приватизации с обоснованием целесообразности или нецелесообразности приватизации предприятий, принадлежащих государству акций.
Свои собственные предложения (не связанные с предложениями третьих лиц) с обоснованием целесообразности таковой федеральные органы исполнительной власти, а также Российский фонд федерального имущества (РФФИ) представляют в Федеральное агентство не позднее 1 мая года, предшествующего планируемому.
Получив эти предложения, Агентство подготавливает проект прогнозного плана (программу) приватизации. Указанным выше Постановлением Правительства обязанность подготовки проекта прогнозного плана возлагалась на Министерство имущественных отношений РФ.
В связи с упразднением этого Министерства в ходе административной реформы в стране подготовку проекта прогнозного плана приватизации осуществляет сейчас Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Подготовленный им проект передается Министерству экономического развития и торговли. Указанный проект прогнозного плана (программы) приватизации после согласования его с Министерством финансов РФ, Федеральной антимонопольной службой, РФФИ представляется Министерством экономического развития и торговли на утверждение Правительству РФ.
Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 г. был утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. N 1124-р <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 37. Ст. 3748.
Закон о приватизации 2001 г. вводит понятие "стратегические предприятия и акционерные общества". К таковым относятся федеральные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых (часть акций) принадлежат РФ, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.
Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства РФ. Правительство РФ вправе выходить с предложением к Президенту РФ об изменении указанного перечня, уменьшении степени участия РФ в стратегических акционерных обществах. В настоящее время по данному вопросу действует Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. "Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313.
Анализ прогнозных планов (программ) приватизации на 2003, 2004, 2005 гг. показывает, что в них были предусмотрены в качестве объектов приватизации на соответствующий год только предприятия и принадлежащие РФ акции открытых акционерных обществ.
В некоторых субъектах РФ в соответствии с Законом о приватизации приняты свои законодательные акты в этой сфере. Например, в Москве действует Закон г. Москвы от 11 апреля 2001 г. "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы".
14.3. Субъекты приватизации - продавцы и покупатели
Субъектами приватизации являются собственники (продавцы) приватизируемого имущества, с одной стороны, и покупатели - с другой. Собственниками государственного имущества является Российская Федерация, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, области, края, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург). Отметим, что в отличие от государства СССР, которое выступало в качестве единого собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной собственности - федеральная и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ).
По правилам, установленным для приватизации государственных предприятий, приватизируются и муниципальные предприятия, являющиеся собственностью муниципальных образований.
Право собственности от имени РФ, субъектов РФ осуществляют органы власти, действующие в пределах своей компетенции. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, действующее на основе Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 <1>.
--------------------------------
<1> РГ. 2004. 3 дек. N 269.
Сравним: если своим имуществом распоряжается физическое или юридическое лицо, право собственности осуществляется гражданско-правовыми способами, путем совершения сделок с имуществом.
Государство сочетает законодательную и исполнительную власть, являясь в то же время собственником. Это накладывает отпечаток на осуществление им права собственности.
Сначала государство непосредственно в законе устанавливает порядок, способы приватизации. Наиболее важные объекты, такие как предприятия федерального железнодорожного транспорта, могут быть приватизированы на основе специального закона.
На основе Закона о приватизации Правительство РФ принимает постановления - подзаконные акты в целях реализации Закона.
В порядке, предусмотренном законом, органы государственной власти принимают решения о приватизации. По смыслу Закона о приватизации сделки по распоряжению объектами собственности, подпадающими под сферу регулирования Законом, без предварительно принятых решений органов государственной власти являются ничтожными сделками.
В целом можно выделить два этапа в принятии решений о приватизации:
1-й этап - разработка и утверждение прогнозного плана (программы) приватизации;
2-й этап - подготовка предприятия к приватизации и принятие решения об условиях приватизации.
В соответствии со ст. 6 Закона о приватизации функции продавца федерального имущества по специальному поручению Правительства РФ от его имени могут осуществлять специализированные государственные учреждения.
В отличие от Закона о приватизации 1997 г., в соответствии с которым продавцом выступало только одно учреждение - РФФИ, по новому Закону о приватизации может быть несколько подобных учреждений. Однако нужно отметить, что распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2002 г. N 605-р функции по продаже федерального имущества от имени Правительства РФ поручено осуществлять РФФИ.
Отметим, что РФФИ не является органом государственной власти, он выступает в качестве агента государства и обязан действовать в его интересах и на наиболее выгодных для него условиях. РФФИ - некоммерческая организация - учреждение, финансируется по смете. Денежные средства, полученные от приватизации, являются собственностью государства.
Покупателями, как и по Закону о приватизации 1997 г., могут быть любые физические и юридические лица, кроме унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также организаций с долей государства, муниципальных образований в уставном капитале более 25 процентов.
Исключение из числа покупателей унитарных предприятий понятно - в бюджет от приватизации должны поступать средства из сферы частной собственности.
Вместе с тем запрет приобретать предприятия как имущественные комплексы акционерным обществам с долей государственного участия в акциях, например, в 26 процентов вряд ли оправданно. Ведь акционерные общества действуют на основе частной собственности. Соответственно, на наш взгляд, они должны участвовать в приватизации и приобретать приватизируемое имущество.
Напомним, что в Законе о приватизации 1991 г. содержался запрет на участие в приватизации в качестве покупателя также хозяйственным обществам (товариществам), в уставном капитале которых доля общественных организаций, благотворительных и иных фондов превышала 25 процентов.
Закон о приватизации 1997 г. этот запрет не содержит. Таким образом, можно констатировать, что государство идет по пути сокращений ограничений для лиц, которые могут участвовать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества.
В отличие от двух предыдущих законов о приватизации (1991 и 1997 гг.), новый Закон о приватизации не предусматривает каких-либо льгот для членов трудового коллектива приватизируемого унитарного предприятия, а также созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества. Работники могут на равных условиях с другими покупателями приобретать приватизируемое имущество.
Однако согласно ст. 43 Закона о приватизации (она называется "Переходные положения"), если работники, реализуя свои льготы по старым законам, без конкурса и аукциона подписались на акции по закрытой подписке до вступления в силу Закона о приватизации и если им направлены соответствующие извещения о цене, номинальной стоимости и количестве акций, причитающихся им по закрытой подписке, то правила нового Закона к закрытой подписке не применяются.
На покупателей Закон о приватизации возлагает обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества. Так, имущественный комплекс унитарного предприятия может быть продан не любому физическому лицу, а только индивидуальному предпринимателю (п. 1 ст. 27 Закона).
Из документов, представленных юридическим лицом, имеющим намерение приобрести приватизируемое имущество, должно быть видно, что решение об этом принято компетентным органом управления юридического лица. Согласно ст. 16 Закона представителем юридического лица представляется решение в письменной форме соответствующего органа управления юридического лица о приобретении имущества (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент).
Здесь надо иметь в виду, что сделка может быть крупной (например, приобретается имущественный комплекс унитарного предприятия). И для ее совершения требуется согласие совета директоров общества или даже собрания акционеров (ст. 79 Закона "Об акционерных обществах"). Если крупная сделка совершена без такого согласия, она недействительна (ничтожна - ст. 168 ГК РФ).
Несколько иные последствия наступают, если руководитель организации, например генеральный директор общества с ограниченной ответственностью, совершает сделку с превышением полномочий, ограниченных самими учредителями в учредительных документах. Такая сделка является оспоримой: она может быть признана судом недействительной (ст. 174 ГК РФ).
В качестве покупателей государственного и муниципального имущества в РФ могут выступать наряду с российскими физическими и юридическими лицами также и иностранные.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" иностранный инвестор может участвовать в приватизации на условиях и в порядке, которые определены законодательством Российской Федерации о приватизации.
Закон о приватизации 2001 г. непосредственно не устанавливает каких-либо ограничений иностранного участия в приватизации. Он содержит лишь отсылочные нормы к законодательству о валютном регулировании по вопросу о документах, представляемых претендентами - нерезидентами РФ: требования к документам определяются специальным законодательством о валютном регулировании и валютном контроле.
Специфично положение самого приватизируемого унитарного предприятия. С одной стороны, это имущественный комплекс, объект приватизации. С другой - до его продажи в целом как единого объекта или до преобразования в открытое акционерное общество оно сохраняет статус субъекта - государственного предприятия как юридического лица.
В соответствии со ст. 14 Закона о приватизации со дня утверждения прогнозного плана (программы) приватизации и до момента перехода права собственности на имущественный комплекс к покупателю или до момента государственной регистрации созданного открытого акционерного общества унитарное предприятие не вправе без согласия собственника:
- сокращать численность работников предприятия;
- совершать сделки, цена которых превышает 5 процентов балансовой стоимости активов предприятия или превышает более чем в 50 тыс. раз установленный в стране минимальный размер оплаты труда;
- получать кредиты;
- осуществлять выпуск ценных бумаг, выступать учредителем хозяйственных товариществ или обществ, а также приобретать и отчуждать акции (доли) в уставном капитале хозяйственных товариществ или обществ.
Надо сказать, что эти ограничения касаются предприятий с правом хозяйственного ведения. Что касается унитарных казенных предприятий, действующих на основе права оперативного управления, они в силу своего статуса все сделки совершают с согласия собственника, т.е. права их ограничены и тогда, когда решение об их приватизации не принималось. Казенные предприятия самостоятельно распоряжаются лишь готовой продукцией, и то, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами (ст. 297 ГК РФ).
Отметим, что независимо от приватизации права предприятий с правом хозяйственного ведения значительно ограничены сейчас Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
14.4. Решение об условиях приватизации
После утверждения прогнозного плана (программы) приватизации наступает этап подготовки предприятия к приватизации. Эта задача в отношении федеральных предприятий находилась в компетенции Министерства имущественных отношений. В связи с упразднением указанного министерства подготовку предприятий к приватизации, принятие решения об условиях приватизации возложены на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Итогом подготовки предприятия к приватизации является принятие Агентством, его территориальным органом решения об условиях приватизации конкретного предприятия, если только прогнозным планом не предусмотрено, что решение об условиях приватизации принимается Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 9 июля 2002 г. N 512 <1> утверждены Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2868.
Наряду с решением об условиях приватизации Федеральным агентством, в установленных законом случаях, подготавливаются решения об установлении обременения в отношении имущества, подлежащего приватизации, о дальнейшем использовании имущества, не подлежащего приватизации. Эти решения принимаются одновременно с решением об условиях приватизации.
В отличие от предыдущих законов, Закон о приватизации 2001 г. не предусматривает создание специальной комиссии по приватизации, которая и отвечала за подготовку соответствующих документов - акта балансовой оценки имущества, проекта плана приватизации. В соответствии с Правилами подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества порядок подготовки этих решений в отношении имущественных комплексов унитарных предприятий устанавливался Минимуществом РФ.
Минимущество РФ письмом от 6 июня 2002 г. N АБ-2/10099 разъяснило порядок приватизации имущественных комплексов федеральных унитарных предприятий. Минимущество издает распоряжение, в котором определяется:
- конкретное подразделение министерства, территориальные органы, ответственные за подготовку решения об условиях приватизации предприятия, и территориальные органы, уполномоченные принять такое решение (с определением срока принятия решения);
- срок проведения инвентаризации имущества предприятия;
- поручается руководителю предприятия представить в указанный в распоряжении срок оформленные надлежащим образом результаты инвентаризации, промежуточный баланс, план земельного участка.
После представления этих документов Минимущество РФ или его территориальный орган заключают договор с уполномоченной Минимуществом аудиторской организацией - в целях проверки полноты и правильности бухгалтерского баланса предприятия.
На основе представленных предприятием документов Минимущество или его территориальное подразделение оформляют следующие документы:
- состав подлежащего приватизации имущества (по форме - приложению к рассматриваемому письму Минимущества);
- перечень объектов (в том числе исключительных прав), не подлежащих приватизации;
- перечень действующих и устанавливаемых при приватизации обременений (ограничений) имущества (в том числе земельных участков), включенного в состав подлежащего приватизации имущественного комплекса предприятия;
- расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов предприятия.
В решении об условиях приватизации должны быть отражены следующие сведения.
Наименование предприятия и другие данные, позволяющие его идентифицировать (характеристика имущества).
Способ приватизации. В случае если балансовая стоимость активов предприятия не превышает установленного законодательством минимального размера уставного капитала открытого акционерного общества, способом приватизации является продажа на аукционе (с указанием формы подачи предложений о цене - открытая или закрытая) или конкурсе (указываются условия конкурса).
Нормативная цена. При продаже предприятия на аукционе или на конкурсе указывается нормативная цена, т.е. минимальная цена, по которой возможно отчуждение имущества. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 369 утверждены Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества. Нормативная цена имущественного комплекса определяется в случае, если стоимость чистых активов предприятия вместе со стоимостью земельных участков, рассчитанной по правилам п. 3 ст. 11 Закона о приватизации (по терминологии ст. 11 Закона - балансовая стоимость активов), не превышает установленный законодательством минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества (т.е. равна или менее 1000 минимальных размеров оплаты труда). Нормативная цена имущественного комплекса предприятия складывается из балансовой стоимости (стоимость чистых активов и земельного участка), с учетом налога на добавленную стоимость в отношении приобретенных ценностей за вычетом просроченной дебиторской задолженности (п. 2 Правил определения нормативной цены).
Правила не говорят о ситуации, когда нет вообще суммы чистых активов (предприятие убыточно) и, следовательно, расчет нормативной цены невозможен.
Полагаем, что в таком случае есть такие варианты действий государства-собственника:
- собственник может оказать предприятию финансовую помощь, чтобы его можно было бы приватизировать;
- ликвидировать или реорганизовать предприятие. Иначе предприятие ожидает процедура банкротства.
Размер уставного капитала, количество именных обыкновенных акций общества и номинальная стоимость одной акции. В случае преобразования предприятия в открытое акционерное общество в решении об условиях приватизации указывается размер уставного капитала, количество именных обыкновенных акций общества и номинальная стоимость одной акции. При наличии соответствующего решения Правительства РФ указывается, что в отношении общества принято решение об использовании специального права ("золотой акции").