Особенности земского самоуправления 3 страница

Александр III поддержал пересмотр полномочий земских и городских учреждений, введение правительственного контроля над их деятельностью и не столько с точки зрения законности действий, как это было и ранее, сколько с точки зрения их целесообразной деятельности. Это должно было установить твердую власть в крестьянском управлении, превратить земские и городские общественные учреждения в органы государственной власти. И делались эти преобразования уже на базе основ государственной теории местного самоуправления, которая стала распространяться и в научной литературе, и среди российской общественности в последней трети XIX века. Наиболее ярко это изменение во взглядах выражено в работах Н. И. Лазаревского, который считал, что самоуправление – это вид местного государственного управления, это децентрализованное управление, сущность которого определяется следующими чертами:

- самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

- самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления;

- самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

- органы самоуправления являются органами и представителями самого государства.

[Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование, СПб, 1905, с. 624].

В свою очередь, Н. М. Коркунов, например, приводил выдержку из объяснительной записки к проекту нового земского положения: «главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства» [Коркунов Н.М. Русское государственное право, т. 2, СПб, 1909, с. 534-535]. И как писал В.П. Безобразов, «нам предлежит создать административные органы государственной власти на почве земской, где зародились до сих пор только государственно-общественные организмы, отыскивающие себе места в государстве и управлении. Только на этом пути своего объединения с государственным управлением земские учреждения могут быть освобождены от недоумений, их окружающих со всех сторон в настоящее время. В этом же заключается и первое условие водворения правомерности в местной администрации, которая ныне разделена у нас в своих государственно-юридических основах на две, одна другой противоположные, системы» [Безобразов В.П. Болезнь политического младенчества // Муниципальная власть, 2001, № 3, с.100].

12 июня 1890 года было издано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Прежде всего, создавалось в каждой губернии Губернское присутствие по земским и городским делам для обсуждения правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения иных дел, указанных в рассматриваемом Положении. В состав Присутствия, под председательством губернатора, входили: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий Казенной Палаты, прокурор окружного суда, председатель Губернской Земской Управы или заменяющих их по закону лиц, непременный член Присутствия, Городской Голова губернского города, один член от Губернского Земского Собрания, избранный этим Собранием из членов Губернской Управы или Гласных Собрания и утвержденный в должности Министром внутренних дел. Дела в Присутствии решались большинством голосов, и при их равенстве – Председатель имел право решающего голоса. Губернатор, если не считал возможным согласиться с решением большинства членов Присутствия, приостанавливал исполнение соответствующего решения и безотлагательно представлял дело Министру внутренних дел, который либо предлагал губернатору приводить решение в исполнение, либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об его отмене.

Существенно был изменен порядок избрания гласных и их число. Согласно рассматриваемому Положению были отменены выборы гласных из крестьян – сельские избирательные съезды были упразднены. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, где избирались кандидаты, из числа которых губернатор и назначал гласных. Большие преимущества при выборах получило дворянство, причем не только отдельную курию для выборов земских гласных, но и более высокую квоту по ней.

Так, согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года в каждом уезде раз в три года созывались земские избирательные собрания и избирательные волостные сходы для избрания Уездных Земских Гласных, а также земские избирательные съезды мелких владельцев – для избрания уполномоченных в земские избирательные собрания.

Правом участия в выборе Гласных на земских избирательных собраниях пользовались:

1) лица, состоявшие в Русском подданстве, благотворительные, научные и учебные учреждения, а равно учрежденные на основании законов торговые и промышленные общества, товарищества и компании, если эти лица, учреждения, общества, товарищества и компании в продолжение не менее одного года владели в пределах уезда на праве собственности:

- либо обложенной сбором на земские повинности землёй не менее установленного размера для каждого уезда;

- либо другим недвижимым имуществом (не исключая имущества, находящегося в городской черте), оцененным для взимания земского сбора не ниже пятнадцати тысяч рублей;

2) уполномоченные от владельцев, участвовавших в земских избирательных съездах.

Правом участия в избирательных съездах пользовались состоявшие в Русском подданстве:

1) лица мужского пола, достигшие 25 лет, которые в течение не менее одного года владели в пределах уезда на праве собственности или пожизненного владения:

- либо обложенной сбором на земские повинности землёй в количестве не менее одной десятой части числа десятин от установленного размера для каждого уезда;

- либо другим недвижимым имуществом (не исключая имущества, находящегося в городской черте), оцененным для взимания земского сбора не ниже 1 500 рублей.

Лица, имевшие право на участие в избирательном съезде передавать его ни кому не могли.

Из лиц, удовлетворяющим вышеуказанным условиям в выборах, производимых на избирательных собраниях и съездах, не участвовали:

- председатель и члены местного Губернского присутствия по земским и городским делам, за исключением губернского Предводителя дворянства, председателя Губернской Земской Управы, Городского Головы губернского города и членов от Губернского земского Собрания и Городской думы губернского города;

- священно- и церковнослужители христианских исповеданий;

- местные чины прокурорского надзора;

- лица, занимавшие полицейские должности в губернии;

- крестьяне, принадлежащие к составу сельских обществ уезда.

Для производства выборов в Уездные Земские Гласные в каждом уезде созывались в губернском или уездном городе в определяемые губернатором сроки два избирательных собрания:

- в первом под председательством Уездного Предводителя дворянства участвовали потомственные и личные дворяне;

- во втором под председательством Головы губернского или уездного города участвовали прочие лица, имевшие право участвовать в земских выборах, а также представители благотворительных, научных и учебных учреждений, торговых и промышленных обществ, товариществ и компаний (это собрание могло быть разделено на отделения с разрешения губернатора и при определении им числа Гласных, избираемых по каждому отделению).

В свою очередь, в установленные губернатором сроки в местах созыва избирательных собраний созывались два земских избирательных съезда для избрания уполномоченных на земские избирательные собрания от владельцев, имевших право на участие в этих съездах:

- в первом съезде под председательством Уездного Предводителя дворянства участвовали потомственные и личные дворяне;

- во втором съезде под председательством головы губернского или уездного города участвовали все прочие лица, имевшие право участвовать в земских выборах через уполномоченных (этот съезд мог делиться на отделения аналогично тому, как это происходило в отношении второго избирательного собрания).

Число уполномоченных, подлежащих избранию на избирательных съездах, определялось количеством обложенной сбором на земские повинности земли, числящейся за лицами, явившимися на съезд, и итогом оценочной стоимости другого, принадлежащего им недвижимого имущества, полагая по одному уполномоченному на полный ценз, установленный для участия в избирательных собраниях.

По окончании выборов, избирательные собрания и съезды закрывались, выборные листы передавались Председателями собраний и съездов в Уездную Земскую Управу не позднее чем через сутки по окончании выборов. Из этих листов Управа составляла список избранных Гласных и кандидатов к ним и в течение двух суток представляла списки вместе с выборными листами губернатору. Если Губернское присутствие по земским и городским делам по рассмотрении поступивших через губернатора предложений и заявлений о нарушении законного порядка при выборах, о нарушениях, допущенных на земских избирательных собраниях и съездах, признавало нужным отменить произошедшие выборы во всей их совокупности, то Присутствие постановляло о проведении новых выборов.

Система земского и губернского общественного управления была сохранена и включала в себя Губернские, Уездные Земские Собрания и Губернские, Уездные Земские Управы, а также выборных и иных губернских и уездных должностных лиц. В волости сохранялось сословное крестьянское самоуправление.

Следует отметить, что по Положению 1890 года была введена ответственность Гласных за уклонение от участия в Собрании без уважительных причин. Так в Положении было записано:

- никто из Гласных не может уклоняться от присутствия на земских Собраниях без уважительных причин; о причинах неявки Гласный обязан письменно известить Председателя, который доводит о том до сведения Собрания с предъявлением объяснения неявившегося Гласного;

- если Гласный не явится на Собрание и не пришлет письменного объяснения причин отсутствия или Собрание посчитает эти причины неубедительными, то Собрание может двумя третями голосов подвергнуть неявившегося взысканиям.

Были четко прописаны вопросы, связанные с созывом и сроками работы Собраний. Так, в Положении записано, что очередные Земские Собрания созывались один раз в год:

- губернские не позднее 1 декабря, время их проведения ограничивалось 12-ю днями, они открывались и закрывались губернатором лично;

- уездные не позднее 1 октября, время их проведения ограничивалось 10-ю днями, они открывались председателем Собрания (правда, по ходатайству Собрания эти сроки могли быть продлены губернатором).

В компетенции земских учреждений по-прежнему входили местные хозяйственные дела, которые законодательно относились к пользам и нуждам всей губернии или уезда. При этом, они не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции местных правительственных, сословных и общественных учреждений, а также выходить за территориальные границы соответствующей территории. Важно отметить, что по Положению от 1890 года по определенным вопросам обязательные для местного населения как губернии в целом, так и уездов в неё входящих, нормативные правовые акты могли принимать только губернские земские учреждения. Был расширен список вопросов, по которым постановления Земских Собраний подлежали утверждению губернатором.

Так, например, в Положении было записано следующее:

1) Губернские Земские Собрания составляли обязательные постановления для местных жителей как губернии в целом, так и ее отдельных местностей (не состоявших в ведении городского общественного управления) по следующим вопросам:

- о мерах предосторожности от пожаров в местах жилых, лесных и напольных, о тушении пожаров и о постройках в селениях;

- о порядке содержания в чистоте площадей, улиц, дорог, сточных труб, прудов, колодцев, канав, естественных протоков, мостов и гатей;

- об устройстве пристаней, переправ и перевозов, а также железноконных и иных усовершенствованных путей, о порядке их содержания и пользования ими;

- о производстве извозного промысла на станциях железных дорог;

- о чистке дворов;

- об устройстве и порядке содержания в санитарном отношении, боен, фабричных, заводских и других промышленных заведений;

- о мерах по соблюдению чистоты в помещениях для продажи съестных припасов и к обеспечению их безвредности;

- о мерах предосторожности против порчи воды;

- о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах;

- о местах, где не допускались склады легковоспламеняющихся веществ и о порядке хранения этих веществ;

- о мерах по ветеринарной части на основании правил, изложенных во врачебном Уставе;

о мерах предупреждения и прекращения заразных, повальных и местных болезней.

2) К составлению обязательных постановлений Собрания приступали:

- по предложению губернатора;

- по собственному усмотрению;

- по представлению Уездных Земских и Соединенных Собраний.

3) Составленные постановления представлялись губернатору, который, если не видел препятствий к их утверждению, издавал эти постановления в установленном порядке.

4) Утверждению губернатором подлежали постановления Земских Собраний по следующим вопросам:

а) о разделении земских путей сообщения на Губернские и уездные;

б) об изменении направления уездных дорог;

в) об учреждении выставок местных произведений;

г) об открытии новых ярмарок и о переводе из одной местности в другую, а также об изменении внутреннего размещения ярмарок, торгов и базаров;

д) о таксах вознаграждения:

- за убытки, причиняемые потравами и другими повреждениями земельных угодий;

- за лесные порубки;

- за тушение лесных пожаров;

е) об установлении сборов с лиц, проезжавших по дорожным сооружениям и переправам, которые находились в ведение земства.

5) Губернатор мог остановить исполнение постановлений Земского Собрания в тех случаях, если усматривал, что они:

- не соответствовали законам или принято с нарушением компетенции земства, пределов власти, либо порядка их принятия;

- не соответствовали общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушали интересы местного населения.

6) Постановление, остановленное губернаторам по первой причине, передавалось им в месячный срок со дня получения постановлений на рассмотрение Губернского присутствия по земским и городским делам, которое и принимало решение об обмене соответствующего постановления или об его исполнении. На решение Губернского присутствия об отмене постановления Земского Собрания, последнее могло подать жалобу Правительствующему Сенату до окончания очередной сессии (жалоба приносилась Земской Управой губернатору, а им предоставлялась Министру внутренних дел, который в трехмесячный срок вносил её со своим заключением на решение Правительствующего Сената).

7) Постановления Уездных Земских Собраний, которые признавались губернатором несоответствующими общим государственным пользам и нуждам или явно нарушавшими интересы местного населения, передавались губернатором на обсуждение первого очередного Губернского Земского Собрания, постановления которого, если губернатора с ними соглашался, подлежали исполнению.

Постановления Губернских Земских Собраний, которые признавались губернатором несоответствующими общим государственным пользам и нуждам или явно нарушавшими интересы местного населения, предоставлялись Министру внутренних дел с соответствующим заключением Губернского присутствия по земских и городским делам.

В свою очередь, усилился контроль и за работой Земских Управ. В положении было записано, что губернатору предоставлялось право проводить ревизию Управы и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений. В случае выявления при ревизии или иным способом неправильность действия Управ, губернатор, требовал, в случае надобности, от них объяснения и предлагал восстановления нарушенного порядка.

Особое внимание следует уделить тому факту, что по рассматриваемому Положению председатели и члену Управ считались состоявшими на государственной службе, они производились в соответствующие чины, а жалование им, по-прежнему, выплачивалось земством. Если же в членах Земских Управах оказывались лица, не имевшие права поступать на государственную службу, их в чины не производили, но они пользовались во всё время служения в занимаемых должностях всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответствовали классам их должностей. Если такие лица прослужили в должности члена Управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены Губернатором к производству в первый классный чин.

Лица, избираемые в Председатели Губернских Земских Управ, утверждались в должности Министром внутренних дел, в Председатели Уездных Земских Управ, а также члены Губернских и Уездных Земских Управ – губернатором. Если Министр внутренних дел или губернатор не считали возможным утвердить избранных на соответствующие должности, губернатор предлагал Земскому Собранию проводить новые выборы на соответствующие должности (лица, не утвержденные в должности, не могли выбираться вторично).

11 июня 1892 гола было подписано новое Городовое Положение. Согласно этому документу к уже привычным предметам ведения городского общественного управления было добавлено попечение об устройстве православных храмов и поддержании их в исправности и благолепии, а равно попечение об учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и поднятия нравственности городского населения.

Губернатор (местный градоначальник) получал право надзора не только за законностью действий городского общественного управления, но и за их правильностью. Надзор было призвано осуществлять:

- Губернское присутствие по земским и городским делам в губерниях, где было введено Положение о Губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 года (при обсуждении городских дел в его состав, вместо члена по выбору Губернского Земского Собрания, входил член от Городской Думы губернского города, избираемый из числа её Гласных);

- Губернское или Областное присутствие по городским делам в губерниях, где не было введено Положение о Губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 года (в его состав, под председательством губернатора, входили Губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий Казенной Палатой, прокурор Окружного суда, местный по нахождению Городской Голова, один из гласных местной Городской Думы по её выбору и непременный член, а делопроизводство в данном Присутствии возлагалось на особого секретаря, назначаемого губернатором).

Следует особо отметить, что рассматриваемым Положением была введена возможность упрощенной формы городского общественного управления в случае недостаточности городских средств, свойства занятий населения, степени развития торговли и промыслов. Города, в которых вводилась такая упрощенная форма городского общественного управления, вносились в особый список. Предложения Министра внутренних дел о включении или об исключении городов в данный список утверждались Высочайшей властью по положениям Совета Министров (в данный список не подлежали включению губернские города). Суть упрощенной формы городского общественного управления сводилась к тому, что вместо Городской Думы учреждалось собрание городских уполномоченных, вместо управы – избирался городской староста с помощниками [Местное самоуправление и муниципальное управление. С. 62].

Положением от 1892 года был изменен порядок и характер представительства городского населения в выборных учреждениях городского общественного управления, в частности:

1) Были введены дополнительные имущественные цензы, а именно, правом участия в выборе Гласных пользовались:

а) лица, а также благотворительные, научные и учебные учреждения, правительственные учреждения, если они не менее года владели в пределах городского поселения на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором в пользу городского поселения и стоящим по оценке, определенной для взимания сбора:

- в Москве и Санкт-Петербурге – не менее трех тысяч рублей;

- в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе – не менее тысячи пятисот рублей;

- в прочих губернских городах, областных и входящих в состав градоначальства, а равно в более значительных уездных городах – не менее одной тысячи рублей;

- в остальных городских поселениях – не менее трёхсот рублей;

б) лица, общества, товарищества и компании, если они не менее одного года содержали в пределах городского поселения следующие предприятия, требующие выборки промысловых свидетельств:

- в городе Москве: предприятия торговые – первого разряда, промышленные – одного из первых трех разрядов и пароходные – за содержание которых уплачено свыше пятисот рублей основного промыслового налога;

- в прочих городах: предприятия торговые – одного из первых двух разрядов, промышленные – одного из первых пяти разрядов и пароходные – за содержании которых уплачено основного промыслового налога свыше пятидесяти рублей в год.

2) Было сокращено число гласных, а именно:

а) в городских поселениях, имевших не более ста избирателей, их в Думе должно было быть двадцать;

б) там, где число избирателей было более ста, на каждые пятьдесят избирателей свыше этого числа прибавлялись по три Гласных до тех пор, пока число их не достигнет:

- в столицах – 160;

- в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе – 80;

- в прочих губернских городах, областных и входящих в состав градоначальства, а равно в более значительных уездных городах – 60;

- в остальных городских поселениях – 40.

Следует отметить, что сверх данного числа Гласных в собраниях Думы с правом голоса участвовали Председатель местной Уездной земской Управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить.

3) Вместо трех Избирательных Собраний, было определено одно Избирательное Собрание.

Как и в Положении о губернских и уездных земских учреждениях, в Городовом Положении от 1892 года была введена ответственность Гласных за неявку на собрания Думы без уважительной причины. Причем определялись следующие уважительные причины отсутствия на собраниях Думы:

- прекращение сообщений;

- болезненное состояние, препятствующее выходу из дома;

- тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников;

- засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе.

Гласный должен был сообщать о причинах неявки письменно Голову, который доводил о том до сведения Думы с предъявлением объяснения неявившегося Гласного. Если Гласный не являлся на собрание, не присылая извещение о причинах отсутствия, или если Дума признавала объяснение неявившегося Гласного не заслуживающим уважения, то Дума могла своим постановлением, принятым двумя третями голосов присутствовавших на собрании, подвергнуть его взысканиям, определенным в соответствующей статье Уложения о Наказаниях с соблюдением указанной в нем постепенности.

Несколько изменился перечень вопросов, которые предоставлялись к рассмотрению Городской Думой, а именно ей предоставлялось:

а) производство выборов установленных в Положении должностных лиц, а также замещение должностей, предоставленных городскому обществу на основании уставов, Положений и других постановлений;

б) определение размеров содержания по должностям, которые отправляются не безвозмездно;

в) определение порядка действий исполнительных органов общественного управления и снабжение их надлежащими инструкциями;

г) рассмотрение приходно-расходных смет (росписей доходов и расходов);

д) определение размера установленных действующими законами местных сборов;

е) переложение натуральных земских повинностей обывателей в денежные, которые обращались в общие средства городского поселения;

ж) отнесение на общие городские средства или, по соглашению с домовладельцами, на особые, в пределах действительной надобности, сборы с домовладельцев:

- содержания и устройства мостовых и тротуаров;

- очистки дымовых труб;

- содержания в целях пожарной безопасности ночных караулов;

- вывоза нечистот из городского поселения и удаления их посредством канализации;

з) сложение безнадежных к поступлению или неправильно числящихся недоимок по городским сборам;

и) установление правил для заведывания капиталами и другим имуществом городского поселения, а также находившимися в ведении общественного управления лечебными, благотворительными и иными общеполезными заведениями;

к) приобретение недвижимого имущества;

л) отчуждение недвижимого имущества, а также установление правил и расценок для продажи и выкупа того имущества, которое предназначено под застройку и урегулирование городского поселения, согласно утвержденному плану;

м) установление такс:

- на хлеб и мясо;

- за пользование извощичьими и другими общественными экипажами, а также конножелезными дорогами и иными усовершенствованными местными средствами сообщения;

- за работы, исполняемые в портовых местностях браковщиками, весовщиками, мерильщиками, лигерами, якорщиками и т.п.;

н) установление размера платы, взимаемой в городской доход:

- за пользование замощенными на средства общественного управления подъездными путями, переправами и перевозами, а также городскими скотобойнями, водопроводами и другими подобными устройствами;

- за участки, отводимые отдельным лицам или обществам под пароходные пристани или под склад нагружаемых и выгружаемых товаров, с соблюдением притом правил Устава Путей Сообщения о безвозмездном пользовании бечевниками, заменяющими их набережными и пристанями общего пользования;

- за стоянку судов на проходящих через городские земли водных сообщениях свыше времени, необходимого для нагрузки, выгрузки и удовлетворения других потребностей по судоходству;

- за зимовку судов в затонах и гаванях, устроенных на средства городского поселения.

В Городовом Положении было определено, что очередные собрания Думы назначались не менее четырех и не более двадцати четырех раз в год, притом, что расписание очередных собраний составлялось думой на год вперед в декабре предшествующего года.

Городская Дума могла составлять обязательные для местных жителей постановления по следующим вопросам:

- о мерах предосторожности от пожаров;

- о порядке содержания в исправности улиц, площадей, мостовых, тротуаров, набережных, пристаней, мостов, гатей, общественных садов, бульваров и других мест общественного пользования;

- о содержании конножелезных и иных усовершенствованных путей и о пользовании ими;

- о производстве извозного промысла и типе извозчичьих экипажей, о городских омнибусах и других общественных экипажах;

- о санитарных мерах, которые должны быть соблюдаемы в помещениях для продажи съестных припасов и напитков для обеспечения их безвредности;

- об устройстве и порядке содержания в санитарном отношении фабричных и ремесленных заведений, бань и боен, о чистке дворов, устройстве и чистке помойных ям и отхожих мест;

- о мерах против порчи воды и о предупреждении и прекращении заразных и повальных болезней;

- о мерах безопасности против домашних животных;

- о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах;

- по другим вопросам.

Подлежали утверждению губернатором следующие постановления Думы:

1. Во всех городских поселениях:

а) об установлении расценок плановых и городских земель, назначенных под застройку и урегулирование городского поселения;

б) об условиях выкупа состоящих в бессрочной аренде усадебных мест;

в) о займах, поручительствах и гарантиях от имени городского поселения, когда таковые в общей сложности с прежними займами и обязательствами, не превышая годового итога городских доходов за последний истекший год, достигали половины этого итога;

г) о таксах:

- на хлеб и мясо;

- за пользование извощичьими и другими общественными экипажами, а также конножелезными дорогами и иными усовершенствованными местными средствами сообщения;

- за работы, исполняемые в портовых местностях браковщиками, весовщиками, мерильщиками, лигерами, якорщиками и т.п.;

д) о размерах платы:

- за пользование замощенными на средства общественного управления подъездными путями, переправами и перевозами, а также городскими скотобойнями, водопроводами и другими подобными устройствами;

- за участки, отводимые отдельным лицам или обществам под пароходные пристани или под склад нагружаемых и выгружаемых товаров на набережных и пристанях;

- за стоянку судов на проходящих через городские земли водных сообщениях свыше времени, необходимого для нагрузки, выгрузки и удовлетворения других потребностей по судоходству;