Формирование и развитие налоговой службы в РФ
Нормативно-правовое регулирование деятельности служащих налоговых органов осуществляется согласно действующему законодательству о государственной службе.
Специфика государственной службы в налоговых органах заключается в том, что данная деятельность представляет собой вид федеральной государственной гражданской службы, с учетом особенностей, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, приказами и указаниями ФНС России, Минфина РФ. Так, на служащих налоговых органов распространяются особые нормы по прохождению государственной службы, по присвоению классных чинов, порядку проведения аттестации и т.п.
В соответствии с Федеральным законом утверждены квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы РФ в территориальных органах ФНС России.
ГНС РФ просуществовала почти шесть лет, после чего приобрела статус Министерства России по налогам и сборам (ФНС РФ) в соответствии с Указом президента РФ от 23.12.1998г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам».
Данная правовая мера была осуществлена в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, а также для усиления государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей. При этом на министра РФ по налогам и сборам была возложена выработка и осуществление налоговой политики [13, с.9].
В Положении о ФНС РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16.10.2000г. № 783 ФНС РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением налогового законодательства, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов налогоплательщиками, участвующим в выработке налоговой политики и осуществлением ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов и других обязательных платежей, обеспечивающим межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющем валютный контроль.
Итак, ФНС РФ стало приемником ГНС РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности ГНС РФ. Поэтому ФНС РФ стало представлять территориальные налоговые органы РФ на федеральном уровне, руководить и координировать их деятельность.
На всех трех уровнях налогового администрирования можно выделить общие функции, которые реализовывались налоговыми органами в процессе их деятельности.
Как правило, характер и объем прав, предоставленных органу исполнительной власти и его должностным лицам, определяется характером и объемом возложенных на него обязанностей (ст. 32 НК РФ). Согласно статье 35 НК РФ налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей.
Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом и иными федеральными законами. При этом за неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники налоговых органов несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Кроме того, как сказано в Законе РФ «О налоговых органах Российской Федерации», за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами налоговых органов своих обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности [6, с. 25].
Статья 1 Закона «О налоговых органах РФ» на законодательном уровне определила, что налоговые органы - максимально централизованная система налогового администрирования. Вполне закономерно, что организационное развитие положений этой нормы могло быть осуществлено на основе конституционных положений, предусматривающих государственно-территориальное устройство России. Поэтому к 2001 году, когда Правительством РФ было принято решение о необходимости дальнейшего развития налоговых органов, уже существовала единая централизованная система этих государственных учреждений, адекватных соответствующим административно-территориальным единицам РФ. В эту систему входили налоговые инспекции районов, городов без районного деления (ИФНС), региональные налоговые органы (УФНС) и центральный налоговый аппарат (ФНС РФ). Начиная со второй половины 90-х годов ХХ века в эту систему были привнесены коррективы за счет создания специализированных межрайонных и межрегиональных налоговых инспекций, соответственно, по крупнейшим и проблемным налогоплательщикам федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов на 2002 - 2004 годы», обобщая сложившийся опыт налогового администрирования, установила целесообразность укрупнения территориальных налоговых органов, избирая в качестве основного организационного звена этих органов межрайонные налоговые инспекции [15, с.4].
Приказом ФНС РФ от 12 ноября 1999г. была создана первая Межрегиональная инспекция ФНС России - по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг. К тому же, согласно постановлению Правительства РФ ФНС России разрешено было иметь в составе центрального аппарата наряду с другими подразделениями 15 департаментов по основным направлениям деятельности [16, с. 19].
Таким образом, должна была реорганизоваться сеть налоговых инспекций общего профиля, на которых возлагалась обязанность осуществлять налоговое администрирование в отношении плательщиков - физических лиц, не относящихся по своим параметрам к категории крупнейших. Одновременно федеральная целевая программа продемонстрировала направленность организационной политики ФНС РФ и на создание в пределах территории регионов, имеющих значительные поступления в федеральный бюджет, межрайонных налоговых инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Подобного рода преобразования были начаты еще в 2000 году, когда приказом ФНС РФ от 28.01.2000 № 3-10-27 было утверждено Временное положение об инспекции ФНС РФ межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками и о создании этих инспекций. В результате подобной модернизации в пределах региона должна была функционировать сеть межрайонных налоговых инспекций общего профиля и специализированная межрайонная налоговая инспекция, призванная обеспечивать налоговый контроль и разрешать иные вопросы налогового администрирования в отношении налогоплательщиков - юридических лиц, которые были включены в список соответствующей категории налогоплательщиков, утвержденный ФНС РФ [15, с.4].
Были также проведены мероприятия по сокращению количества инспекций Федеральной налоговой службы за счет их укрупнения и создания межрайонных инспекций. Причем меры по сокращению количества налоговых инспекций и численности управленческого и обслуживающего персонала были направлены на увеличение доли сотрудников, занимающихся контрольными функциями и обслуживанием налогоплательщиков [6, с.26].
Федеральная целевая программа не подтвердила необходимость осуществления организационной политики центрального аппарата налоговой службы в части создания в пределах регионов межрайонных налоговых инспекций по оперативному контролю проблемных налогоплательщиков. Создание подобного рода инспекций, вероятно, было призвано выявить те издержки, которые возникли вследствие обособления подразделений, расследований налоговой службы и преобразования их в налоговую полицию. Эта проблема остается незавершенной и в настоящее время, т.к. усложнение задач контрольно-проверочной деятельности и потребность эффективного противодействия крупномасштабным схемам уклонения от налогообложения неизбежно требуют создания, по минимуму, специализированных подразделений налоговых инспекций, а по максимуму, специализированных налоговых органов.
Таким образом, модернизация налоговых органов вела к оптимизации налогового администрирования в отношении крупнейших налогоплательщиков; к совершенствованию территориальных органов низового уровня за счет их укрупнения. Что позволило внедрить единый подход к распределению численности территориальных налоговых органов по субъектам РФ с учетом налогового потенциала региона, оперативного управления количественным составом налоговых органов и перераспределения его в зависимости от приоритетности проводимой работы. При этом исключительно важной новацией данного этапа становления налоговых органов РФ стало создание многоуровневой системы, включающей в себя межрегиональные и межрайонные инспекции по оперативному налоговому контролю над деятельностью крупнейших налогоплательщиков.