Становление конституционной модели местного самоуправления в современной России

В июле 1991 года, на основе союзного закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (в последствие, после развала СССР, он стал называться «Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации»).

Прежде всего, в законе было определено, что такое местное (территориальное) самоуправление в РСФСР – это система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

Устанавливалось, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы – местные советы депутатов, соответствующие органы управления – местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления.

При этом местное самоуправление должно было осуществляться в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветом, сельских населенных пунктов. Образование, упразднение, объединение, установление границ районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов должны было осуществляться в соответствии с законодательством, исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей.

Местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах признавались соответствующие Советы народных депутатов или, в зависимости от местных, национальных традиций, иные по наименованию органы власти. При этом, в поселках, сельсоветах по решению, принятому соответствующим Советом или местным референдумом, Совет мог не избираться или упраздняться и тогда его полномочия осуществлялись другими органами местного самоуправления в соответствии с Законом. Советы избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.

Основной формой работы местного Совета признавалась сессия, которая была правомочна, если на ней присутствовало не менее двух третей от числа депутатов установленного для данного Совета[3].

Законодательно был определен круг вопросов, которые решались только на сессиях Советов, а именно:

- досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством;

- защита прав депутатов, лишение депутатской неприкосновенности, установление в соответствии с законодательством ответственности за невыполнение депутатских обязанностей;

- избрание и освобождение от должности председателя Совета и его заместителей, заслушивание отчетов об их деятельности;

- образование, избрание и упразднение, постоянных и других комиссий, иных органов Совета изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе;

- рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений;

- рассмотрение отчетов главы местной администрации;

- принятие и изменение положения (устава) о местном самоуправлении и регламента Совета;

- утверждение структуры, штатов аппарата Совета, расходов на содержание Совета в целом и аппарата Совета;

- утверждение руководителей, органов местной администрации в случаях, предусмотренных законодательством;

- утверждение планов и программ экономического, социального и экологического развития территорий, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

- установление дополнительной численности подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств собственного бюджета;

- иные вопросы, предусмотренные рассматриваемым Законом, другими законами РСФСР и республик в составе РСФСР.

По вопросам, выносимым на сессию, Совет принимал решения, которые принимались открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием. Законодательно определялась норма голосования, необходимая для принятия решения по различным вопросам. Так, решение Совета о выражении недоверия главе местной администрации считалось принятым, если за него проголосовало не менее двух третей голосов от числа депутатов, установленного для данного Совета. Решения по большинству иных вопросов считались принятыми, если за них проголосовало более половины от числа депутатов, установленного для данного Совета. А вот принятыми считались решения:

- о включении вопросов в повестку дня сессии Совета, если за него проголосовало не менее одной трети от числа депутатов, установленного для данного Совета;

- о проведении поименного голосования, если за него проголосовало не менее одной пятой от числа депутатов, установленного для данного Совета.

Решение Совета:

- должно было содержать указание на финансовые, материально-технические, организационные средства для обеспечения выполнения этого решения, а также срок вступления его в силу;

- если предусматривало ответственность должностных лиц и граждан. вступало в силу через две недели после его опубликования;

- принятие в пределах компетенции Совета обязательно для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории государственными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами;

- не соответствующее законодательству, могло быть отменено вышестоящим Советом народных депутатов.

Работу местного Совета организовывал его председатель, избиравшийся на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета, подотчетный Совету и мог в любое время быть отозван путем тайного голосования на сессии.

Председатель Совета:

а) представлял Совет в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями;

б) созывал сессии Совета, доводил до сведения депутатов и населения время и место их проведения, а также проект повестки дня;

в) осуществлял руководство подготовкой сессий Совета и вопросов, вносимых на рассмотрение Совета;

г) вёл заседания Совета, ведал внутренним распорядком в соответствии с регламентом Совета;

д) докладывал Совету о положении дел на подведомственной ему территории;

е) подписывал решения Совета, протоколы сессии (совместно с секретарем сессии) и другие документы Совета;

ж) руководил работой аппарата Совета; назначал и освобождал от должности руководителей структурных подразделений аппарата Совета;

з) налагал в соответствии с законодательством РСФСР о труде дисциплинарные взыскания на работников аппарата Совета;

и) пользовался правом найма и увольнения в отношении специалистов, вспомогательного и технического персонала аппарата Совета;

к) оказывал содействие депутатам Совета в осуществлении ими своих полномочий, организовывал обеспечение их необходимой информацией, рассматривал вопросы, связанные с освобождением депутатов от выполнения служебных или производственных обязанностей для работы в Совете, его органах и в избирательных округах;

л) координировал деятельность постоянных и иных комиссий Совета, депутатских групп;

м) давал поручения постоянным и иным комиссиям Совета;

н) принимал меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе Совета;

о) обеспечивал в соответствии с решениями Совета организацию местных референдумов, обсуждение гражданами проектов важнейших решений Совета, а также вопросов местного, республиканского и общесоюзного значения, организовывал в Совете прием граждан, рассмотрение их обращений заявлений и жалоб;

п) рассматривал в соответствии с законодательством вопросы организации выборов и досрочного прекращения полномочий депутатов;

р) открывал и закрывал расчетные и текущие счета Совета в банках и являлся распорядителем по этим счетам;

с) являлся распорядителем кредитов по расходам, предусмотренных в бюджете на подготовку и проведение сессий, работы постоянных и иных комиссий и депутатов Совета, содержание аппарата Совета, и другим расходам, связанным с деятельностью Совета;

т) от имени Совета подписывал исковые заявления, направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренных законодательством;

у) решал иных вопросы, которые могли быть поручены Советом или возложены законодательством.

Причем в поселковых, сельских Советах функции председателя Совета могли возлагаться на главу местной администрации. В этом случае его полномочия как председателя Совета определялись в соответствии с перечисленными выше пунктами, за исключением полномочий предусмотренных пунктами «л», «м», «р», «с», которые возлагались на председателей постоянных комиссий или осуществлялись Советом на сессии.

Совет на своей сессии избирал заместителя (заместителей) председателя в таком же порядке. Заместитель председателя выполнял функции в соответствии с распределением обязанностей, которое устанавливалось регламентом Совета, выполнял поручения председателя, а в случае его отсутствия или невозможности выполнения им своих обязанностей осуществлял его функции.

Совет из числа депутатов на срок своих полномочий избирал постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относившихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и иных нормативных актов государственных органов, осуществления в пределах компетенции Совета контроля над деятельностью администрации, предприятий, учреждений и организаций. Постоянная комиссия по собственной инициативе или по решению Совета могла проводить публичные слушания по вопросам, отмененным к её ведению и представляющим общественный интерес. Совет мог также избирать временные комиссии, задачи, объем и срок полномочий которых определялись при образовании таких комиссий. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны. Для организации своей работы, а также для осуществления своих отдельных полномочий Совет мог создавать из числа депутатов, также и другие органы. а также свой аппарат.

В совете могли создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения, порядок образования, полномочия и процедура регистрации которых определялись регламентом Совета.

Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке. сельсовете считалась местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции на основании действующего законодательства, а также решения местных Советов, принятых в пределах их компетенции, обеспечивала права и законные интересы органов местного самоуправления и граждан. Местная администрация была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Это положение закона, сохраняло фактически ранее сложившуюся иерархию Советов в рамках единого государственного управления Республикой.

Структура местной администрации, размер расходов на её содержание утверждались соответствующим Советом.

Деятельностью местной администрации руководил на принципах единоначалия глава местной администрации (конкретное наименование должности устанавливалось Советом исходя из местных традиций). Глава местной администрации избирался сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. Глава местной администрации был ответственен за осуществление полномочий, установленных законом для местной администрации, и не вправе был решать вопросы, отнесенные к компетенции Совета.

Глава местной администрации:

а) разрабатывал схему управления отраслями местного хозяйства, социальной сферой, а также организации охраны общественного порядка и прав граждан;

б) разрабатывал и вносил на утверждение Совета структуру местной администрации;

в) осуществлял в пределах своей компетенции общее руководство органами и структурными подразделениями местной администрации и учреждениями, состоящими на местном бюджете, а также полномочия по управлению предприятиями, находящимися в муниципальной собственности;

г) организовывал и контролировал в пределах своей компетенции выполнение решений Совета, собственных решений всеми государственными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на соответствующей территории;

д) заключал договоры и соглашения с государственными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными;

е) представлял соответствующему Совету ежегодный, отчет о деятельности местной администрации;

ж) представлял на утверждение Совета руководителей следующих органов местной администрации: финансовых, здравоохранения, образования, культуры; назначал на должность и освобождал от неё руководителей структурных подразделений и иных должностных лиц местной администрации; вносил по представлению начальника соответствующего органа внутренних дел на утверждение Совета кандидатуру начальника отдела (управления) внутренних дел, утверждал в должности и освобождает от неё начальника милиции общественной безопасности (местной милиции);

з) организовывал прием граждан, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

и) рассматривал и учитывал в своей деятельности предложения органов территориального общественного самоуправления, сообщал им результаты рассмотрения предложений;

к) определял штаты, организовывал работу с кадрами местной администрации, их аттестацию, принимал меры по повышению квалификации работников;

л) представлял интересы местной администрации, принимал меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в суде, арбитражном суде, а также в соответствующих органах власти и управления;

м) был вправе отменять приказы руководителей органов и структурных подразделений местной администрации;

н) применял в соответствии с законодательством меры поощрения, привлекал к дисциплинарной ответственности руководителей и сотрудников органов и структурных подразделений местной администрации;

о) оказывал содействие соответствующим комиссиям Совета в осуществлении ими своих полномочий по подготовке и проведению выборов народных депутатов, отзыва депутатов, референдума;

п) вносил в соответствии с законодательством в Совет предложения об образовании и составе комиссий: административной, наблюдательной, по борьбе с пьянством, по делам несовершеннолетних, по охране памятников истории и культуры и иных в сфере местного управления, осуществлял общее руководство их работой, определял полномочия комиссии в случае, если они не установлены законодательством;

р) открывал и закрывал счета в банковских учреждениях, распоряжался средствами местной администрации, подписывал финансовые документы.

В местной администрации создавались органы и структурные подразделения, подчинявшиеся главе местной администрации. В поселковых и сельских администрациях функции отраслевых управления могли возлагаться на назначаемых главой местной администрации должностных лиц.

Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения, руководители органов и структурных подразделений местной администрации издавали приказы.

Акты местной администрации:

- вступали в силу с момента их подписания, если иное не определялось самим актом;

- противоречащие законодательству и решениям Совета могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или судом в соответствии с действовавшем законодательством (причем соответствующие решения об отмене могли быть обжалованы главой местной администрации в суд);

- принятые в пределах её компетенции обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Глава местной администрации вправе был отменять приказы руководителей органов и структурных подразделений местной администрации.

Глава местной администрации обладал право опротестовывать решение соответствующего местного Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям Совета, либо недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами. Протест с необходимым обоснованием вносился в письменной форме в соответствующий Совет не позднее пяти дней со дня принятия Советом решения. Совет мог, в свою очередь, отклонить протест главы местной администрации, если за опротестованное решение проголосует не менее половины от числа депутатов, установленного для данного Совета. В этом случае решение Совета вступало в силу в срок, указанный Советом и не могло быть опротестовано повторно главой местной администрации. Если решение Совета было опротестовано по мотивам его противоречия действующему законодательству, глава местной администрации после отклонения его протеста советом, вправе был обжаловать решение Совета в суд или вышестоящий Совет. Если в течение месяца протест главы местной администрации не был отклонен, опротестованное решение Совета считалось отмененным.

Председатель Совета, постоянная комиссия, группа депутатов, которая насчитывала не менее трети от числа депутатов, установленного для данного Совета, вправе была внести в Совет мотивированное предложение о выражении недоверия главе местной администрации, а также руководителям органов и структурных подразделений местной администрации. Совет в случае принятия решения о недоверии главе местной администрации, назначал в соответствии с законодательством голосование об отзыве главы местной администрации. Решение Совета о недоверии руководителям органов и структурных подразделений местной администрации, которые утверждались данным Советом, влекло освобождение их от должности.

Рассматриваемый закон также прописывал вопросы экономической базы и финансовой основы местного самоуправления, в том числе вопросы управления муниципальной собственностью, взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не входившими в состав муниципальной собственности, доходов и расходов местных бюджетов и другие, связанные с этим вопросы.

В рассматриваемом Законе были определены принципы определения компетенции органов местного самоуправления, а именно:

- советы и соответствующие органы управления наделяются компетенцией рассматриваемым законом, и она не может быть изменена иначе, как законом;

- советы могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим Советам;

- органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти и управления или компетенции других органов местного самоуправления;

- органы государственной власти и управления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан;

- органы местного самоуправления при решении вопросов, относящихся к их компетенции, действуют на основании и во исполнение Конституции РСФСР и других актов, принятых органами государственной власти и управления РСФСР и Республик в составе РСФСР, а также решений местных Советов и органов управления, принятых в пределах их компетенции.

Следует обратить внимание на то, что законодательно были разделены полномочия поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации, районного Совета и районной администрации, городского Совета и городской администрации, а также районного Совета и районной администрации в городе.

Так, поселковый, сельский Совет:

1. Утверждал планы и программы социально-экономического развития подведомственной Совету территории, бюджет, отчеты об их исполнении.

2. Образовывал внебюджетные фонды, определял их статус и целевое назначение; учреждал фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты и дотационные фонды; утверждал отчеты об их использовании.

3. Определял в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждал перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия Совета.

4. Устанавливал в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

5. Определял условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества.

6. Определял в соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе в сфере налогов, в целях стимулирования предпринимательской деятельности.

7. Устанавливал в соответствии с законодательством условия размещения на подведомственной Совету территории предприятий не находящихся в муниципальной собственности.

8. Определял в соответствии с земельным законодательством порядок представления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории.

9. Определял в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносил решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории.

10. Утверждал планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственной Совету территории.

11. Вносил представления в соответствующий Совет об установлении и изменении границ территории поселка, сельсовета, о выделении в его распоряжение дополнительного земельного фонда, о переименовании населенных пунктов.

12. Устанавливал в соответствии с законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду.

13. Запрещал на основании заключения Государственной санитарно-эпидемиологической службы РСФСР и Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию проведение на подведомственной Совету территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

14. Определял за счет собственных средств дополнительные льготы и преимущества для граждан, проживающих на подведомственной ему территории.

15. Предъявлял в случаях, предусмотренных законодательством, в суд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов вышестоящих органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций.

16. Принимал решения о передаче отдельных полномочий, а также объектов муниципальной собственности и финансовых ресурсов другим Советам, а также органам территориального общественного самоуправления населения; принимал решение о самоупразднении.

17. Рассматривал иные вопросы, отнесенные законодательством к его ведению.

Поселковый, сельский Совет мог рассматривать и решать по представлению главы поселковой, сельской администрации вопросы, отнесенные к ее ведению.

В свою очередь, в рассматриваемом Законе прописывались полномочия поселковой, сельской администрации в области:

- планирования, бюджетно-финансовых работы, управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями;

- сельского хозяйства, использования земли, охраны природы;

- строительства, транспорта, связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и торговли;

- социально-культурного обслуживания и социальной защиты населения;

- обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

Районный, городской Совет:

1. Утверждал бюджет, планы и программы социально-экономического развития соответствующей территории, изменения и дополнения к ним, отчеты об их выполнении; определял направления использования капитальных вложений.

2. Образовывал внебюджетные и валютные фонды района, города, определял их статус и целевое назначение; учреждал фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты и дотационные фонды; утверждал отчеты об их использовании.

3. Устанавливал в соответствии с законодательством местные налоги, сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями; принимал решения о выпуске и размещении лотереи, займов.

4. Определял в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждал перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требовало согласия Совета.

5. Устанавливал в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

6. Определял условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества.

7. Устанавливал в соответствии с законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачу жилья в аренду.

8. Устанавливал в соответствии с законодательством порядок и условия создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на подведомственной Совету территории; устанавливал квоты на разработку находившихся в его ведении месторождений полезных ископаемых и плату за их использование.

9. Определял в соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе налоговые, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности.

10. Определял в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносил решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории.

11. Определял в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории.

12. Запрещал на основании заключения Государственной санитарно-эпидемиологической службы РСФСР и Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию проведение на подведомственной Совету территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

13. Устанавливал правила пользования водозаборными сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения, а также зоны санитарной охраны водных объектов в соответствии с требованиями санитарных норм.

14. Принимал в соответствии с законодательством решения, устанавливающие административную ответственность.

15. Учреждал собственные средства массовой информации.

16. Предъявлял в случаях, предусмотренных законодательством, в суд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов вышестоящих органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций; отменял противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов.

17. Объявлял природные и иные объекты местного значения, представляющие собой экологическую, историческую или научную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определяет правила их охраны и использования.

18. Определял за счет собственных средств дополнительные льготы и преимущества для граждан, проживающих на подведомственной ему территории.

19. Рассматривал иные вопросы, отнесенные законодательством к его ведению.

Кроме того, районный Совет:

1. Принимал решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам поселков, сельсоветов, районных городов, а также ссуд и займов из средств районного бюджета;

2. Устанавливал границы земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских Советов по согласованию с ними.

3. Решал в соответствии с законодательством вопросы административно-территориального устройства; утверждал схемы и проекты районной планировки.

4. Вносил, в соответствии с законодательством, предложения в соответствующие органы о статусе языков компактно проживающих на подведомственной Совету территории национальных групп и малочисленных народов.

23. Принимал решения о передаче отдельных полномочий, а также объектов и финансовых ресурсов в ведение сельсоветов, поселков, городских и иных Советов.

Кроме того городской Совет:

1. Принимал решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих административно-территориальных образований, а также ссуд и займов из средств городского бюджета.

2. Мог делегировать районным в городе Советам отдельные полномочия в области регулирования земельных отношений, в том числе может передавать в ведение районных в городе Советов земли, находящиеся в городской черте или переданные в ведение городского Совета из земель запаса и других земель.

3. Решал в соответствии с законодательством вопросы административно-территориального устройства; вносил представления в вышестоящие органы государственной власти и управления об установлении и изменении границ города, границ и правового режима пригородной зоны, утверждал генеральный план развития города и правила его застройки.

4. Принимал решения о передаче отдельных полномочий, а также объектов и финансовых ресурсов образованным на территории города Советам народных депутатов, органам территориального общественного самоуправления.

Районный, городской Совет мог рассматривать и решать по представлению главы районной, городской администрации вопросы, отнесенные к ее ведению.

В свою очередь, в рассматриваемом законе прописывались полномочия районной, городской администрации в области:

- планирования, бюджета, финансов и учета;

- управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями. учреждениями, организациями на территории района, города;

- ценообразования;

- материально-технического обеспечения социально-экономического развития района, города;

- использования земли, охраны природы;

- строительства, транспорта и связи;

- жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения;

- социально-культурного обслуживания населения;

- социальной защиты населения;

- обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

Кроме того, районная администрация имела соответствующие полномочия в области сельского хозяйства.

В рассматриваемом законе присутствовала глава «Основы организации управления городом». Согласно этой главе городской Совет с учетом численности населения, исторических, социально-экономических и географических особенностей утверждал общую схему управления городом, включая её в положение (устав) о самоуправлении города. Общая схема управления городом, имеющим районные в городе Советы, должна была утверждаться по согласованию с этими Советами. Сама же общая схема управления городом могла предусматривать следующие варианты управления:

- деление города на районы с образованием районных в городе Советов и местной администрации;

- деление города на районы с образованием районной в городе администрации;

- деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы и создание соответствующих территориальных органов управления;

- функционирование городского хозяйства как единого целого.

Решение о создании, преобразовании, ликвидации районов в городе в соответствии с общей схемой управления городом принимает городской Совет, ликвидация районных в городе Советов до истечения срока их полномочий могла быть произведена без их согласия.

При образовании районного в городе Совета и районной в городе администрации их компетенция определялась в положении (уставе) о самоуправлении города.

При этом в обязательном порядке за районными в городе Советами закреплялись следующие полномочия:

а) утверждение районных планов и программ, формирование и утверждение районного в городе бюджета;

б) распоряжение имеющейся муниципальной собственностью;

в) решение предусмотренных рассматриваемым Законом вопросов, связанных с созданием органов территориального общественного самоуправления;

г) решение вопросов, предусмотренных IV разделом рассматриваемого Закона – «Финансовая основа местного самоуправления».

В свою очередь, за районной в городе администрацией в обязательном порядке закреплялись следующие полномочия:

а) принятие в соответствии с рассматриваемым Законом решений по управлению муниципальной собственностью района;

б) заключение договоров с предприятиями, учреждениями, организациями об их участии в социально-экономическом развитии района;

в) содействие в соответствии с законодательством развитию предпринимательской деятельности на территории района; регистрация предприятий;

г) управление районным жилищным фондом, коммунально-бытовыми службами, службами благоустройства и озеленения, учреждениями народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения физкультурно-спортивными объектами.

Городской Совет получал право передавать районным в городе Советам и администрации иные полномочия по их участию в социально-экономическом развитии города с предоставлением необходимых для этого финансовых, материальных ресурсов и средств.

В октябре 1993 года в связи с обострением внутриполитической ситуации в стране Президент России своим Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»:

- прекратил деятельность городских и районных Советов народных депутатов, а их функции передал выполнять соответствующим местным администрациям;

- определил, что в период с декабря 1993 года по июнь 1994 года необходимо провести выборы в представительные органы местного самоуправления (дата проведения выборов должна была определяться органами государственной власти субъектов Российской федерации);

- установил, что главы местных администраций, назначенные или избранные до вступления в силу рассматриваемого Указа, являлись главами местного самоуправления;

- установил, что по решению вновь избранных представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могли проводиться выборы глав местного самоуправления соответствующих территория в соответствии с законодательством.

В свою очередь, этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. При этом Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении», другие законодательные акты должны были применяться в части, не противоречащей рассматриваемому Указу.

Согласно указанному Положению:

1. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах должны были стать выборные и другие органы местного самоуправления – собрания представителей (дума, муниципальный комитет и т.п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.п.) и они должны избираться (формироваться) сроком на два года.

2. На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующей территории.

3. В городских и сельских поселениях с населением:

- до 5 тысяч человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания. сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически должен отчитываться перед собранием, сходом;

- до 50 тысяч человек выборными органами местного самоуправления должны были стать собрания представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации).

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тысяч человек органами местного самоуправления должны были стать собрания представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа или избираемый населением глава местного самоуправления.

В городах, имевших деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления должны были стать собрания представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

В районах органом местного самоуправления должен был стать глава местного самоуправления (глава администрации района). В районах мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений.

В сельсоветах органом местного самоуправления должен был стать глава местного самоуправления (глава администрации сельсовета). В сельсоветах мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

4. Выборные и другие органы местного самоуправления должны были:

- организовывать исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Совета Министров - Правительства Российской Федерации, правовых (законодательных) актов субъектов Российской Федерации;

- оказывать содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

- осуществлять координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления населения.

Органы местного самоуправления могли наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств. Реализация органами местного самоуправления указанных полномочий должна была быть подконтрольна органам государственной власти.

5. Органы местного самоуправления самостоятельно могли определять свою структуру местного самоуправления. Им гарантировалось право на судебную защиту и компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них органами государственной власти дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

6. Выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) должен был работать, как правило, на непостоянной основе и созываться на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации). Решения выборного представительного органа местного самоуправления должны были подписываться главой местного самоуправления (главой администрации).

7. Выборный представительный орган местного самоуправления должен был:

- утверждать местный бюджет и отчет о его исполнении;

- устанавливать местные налоги и сборы;

- утверждать программы развития соответствующих территорий;

- принимать положения (уставы) о местном самоуправлении;

- осуществлять контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением и отменой местных налогов и сборов должны были приниматься выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации).

8. Глава местного самоуправления (глава администрации):

а) мог издавать по вопросам своего ведения постановления и распоряжения;

б) непосредственно или через образуемые им органы местного самоуправления должен был:

- осуществлять управление муниципальным хозяйством;

- распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности;

- разрабатывать местный бюджет и обеспечивать его исполнение;

- выполнять другие исполнительно-распорядительные функции.

9. Наименование главы местного самоуправления, выборного представительного органа местного самоуправления и порядок его избрания (формирования), включая работающих на штатной (оплачиваемой) основе, другие вопросы организации и деятельности местного самоуправления должны были определяться правовыми (законодательными) актами субъектов Российской Федерации на основе российского законодательства, рассматриваемого Положения и с учетом исторических, национальных и иных традиций и местных условий. При организации местного самоуправления особенности отдельных городских и сельских поселений могли учитываться органами государственной власти субъектов Российской Федерации применительно к настоящему Положению.

Таким образом, в целом данное Положение концептуально тяготело к основам государственной теории местного самоуправления.

[1] В Конституции 1937 года лишь в X главе «Основные права и обязанности граждан», в статье 130, где закреплялось право граждан на объединения в общественные организации, указывалось, что наиболее активные и сознательные граждане объединяются во Всесоюзную коммунистическую партию (большевиков), являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за укрепление и развитие социалистического строя и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных.

[2] В тексте Конституции РСФСР 1937 года еще утверждалось, что Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, а свою власть они реализовывали через Советы депутатов трудящихся. Теперь же, в тексте Конституции было закреплено положение, согласно которому РСФСР есть социалистическое общенародное государство. В соответствии с этим, теперь органы народной власти стали называться Советами народных депутатов

[3] Если на сессию являлось менее двух третей депутатов, то сессия переносилась на другое время, а в рассылаемых депутатам извещениях о вновь назначенной сессии указывалось, что при неявке двух третей депутатов, сессия будет считаться правомочной при наличии большинства от числа депутатов, установленного для данного Совета.