Краткий курс лекций по бюджетному праву 9 страница
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
Было установлено, что дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов не создает для субъектов Российской Федерации неравные условия по управлению государственной собственностью. Положение о "невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов" должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления договора банковского счета.
Органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансово-контрольные органы исполнительной власти, контрольно-счетные органы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований) в зависимости от компетенции осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, а также осуществляют внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов и экспертизу проектов бюджетов, законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета и финансов, проводят анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе.
В настоящее время бюджетное законодательство не содержит определения государственного финансового контроля. В науке финансового права государственный финансовый контроль и финансовый контроль не всегда воспринимаются тождественно. Под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.
Финансовый контроль в финансовом праве распадается на три самостоятельных направления, которые можно упрощенно именовать бюджетный контроль, налоговый контроль и валютный контроль.
Бюджетный контроль, то есть финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, включает в себя контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. К органам государственного финансового контроля относят органы, специально созданные для осуществления контрольных функций. В то же время помимо вышеуказанных органов государственного финансового контроля контрольными полномочиями в бюджетной сфере (полномочиями по финансовому контролю) обладают главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, Федеральное казначейство, Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, для которых контрольная функция является не основной <1>.
--------------------------------
<1> См.: главу 26 БК РФ.
Администраторы бюджетных средств - общее название для всех участников бюджетного процесса, обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении, перечислении, распределении, списании бюджетных средств, то есть обладающих распорядительными полномочиями. К администраторам бюджетных средств относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам), главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета (при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита). Администраторы бюджетных средств, как правило, обладают распорядительными и контрольными полномочиями в бюджетном процессе. Главные администраторы бюджетных средств также, в пределах своей компетенции, обладают отдельными нормотворческими полномочиями, детально регламентируя для подведомственных учреждений процедуру формирования бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.
Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) обладают распорядительными полномочиями при исполнении бюджетов по расходам, определенными в статье 158 БК РФ. Фактически у ГРБС имеются все полномочия, которые возможны при осуществлении расходов бюджета, за исключением кассовых полномочий и полномочий принятия решений по оплате денежных обязательств. Полномочия распорядителей бюджетных средств (РБС) по сравнению с полномочиями ГРБС являются более узкими в связи с тем, что РБС подведомственны ГРБС, не имеют права взаимодействовать с финансовым органом при планировании бюджета и подготовке отчета о его исполнении, подотчетны и подконтрольны ГРБС.
ГРБС обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными им бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формируют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; ведут реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований; составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета; вносят предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; вносят предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяют порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений.
Ведомственная структура расходов бюджета, в которой содержится перечень ГРБС, ежегодно утверждается в качестве приложения к закону о бюджете. Каждому ГРБС федерального бюджета присвоен трехзначный код, который является номером соответствующей главы расходов в сводной бюджетной росписи и составляет первые три цифры в классификациях доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и последние три цифры в классификации операций сектора государственного управления. Если ГРБС является также главным администратором доходов бюджета или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, присвоенный ему номер не меняется. Аналогичный порядок существует для ГРБС других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Федеральным казначейством ведется в порядке, установленном Минфином России, сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.
К ГРБС относятся все министерства, службы и агентства в системе органов исполнительной власти, аналогичные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Кроме того, ГРБС являются Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Государственная Дума, Совет Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения <1>.
--------------------------------
<1> К ГРБС федерального бюджета отнесены Государственная корпорация "Росатом", российские академии наук, ФГУ "Курчатовский институт", Государственный эрмитаж и т.д.
РБС является органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной администрации или казенным учреждением, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Число иерархичных уровней РБС бюджетным законодательством не регламентировано, но должно оптимизироваться в сторону уменьшения в целях сокращения бюджетных расходов и временных издержек, связанных распределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также уменьшения погрешности при составлении бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.
Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.
Администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.
Администраторы доходов формируют и представляют главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.
Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находятся.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
Администратор источников финансирования дефицита бюджета - орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.
Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и своевременность поступлений в бюджет источников финансирования его дефицита; обеспечивают поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формируют и представляют бюджетную отчетность.
Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.
Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.
Получатель бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств.
Полномочия получателя бюджетных средств относятся к распорядительным, но, в отличие от ГРБС и РБС, получатель бюджетных средств не распределяет бюджетные ассигнования, а принимает денежные обязательства в пределах доведенных до него вышестоящим РБС или ГРБС лимитов бюджетные обязательства посредством заключения государственных контрактов в соответствии с законодательством о закупках для государственных (муниципальных) нужд. Получатель бюджетных средств после исполнения обязательств по контракту принимает решение об оплате посредством направления соответствующей кассовой заявки в орган Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета.
Получатели бюджетных средств кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносят ГРБС и РБС предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.
Признаком получателя бюджетных средств является открытие ему лицевого счета получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также, для федерального бюджета, внесение в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются государственные или муниципальные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные структурные подразделения органов государственной власти.
В бюджетном процессе известен также "иной получатель бюджетных средств" <1>. Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации, а также бюджетное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте. "Иные" получатели бюджетных средств находятся за рубежом или относятся к специализированным подразделениям силовых ведомств и открывают банковские счета на основании разрешения министра финансов.
--------------------------------
<1> См.: Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденный Приказом Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. N 7н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (далее - БНА). 2009. N 12.
Для федерального бюджета существуют получатели бюджетных средств федерального бюджета, имеющие право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со средствами во временном распоряжении) <1>. Такие средства не находятся в собственности публично-правового образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.
--------------------------------
<1> Это, например, средства, взыскиваемые Федеральной службой судебных приставов; средства, внесенные на депозит суда; средства, изъятые в ходе дознания и предварительного следствия и т.д.
Финансовые органы - это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями. Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют в правительство отчет о кассовом исполнении бюджета.
Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, то есть проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
Кроме того, Федеральное казначейство наделено полномочиями по финансовому контролю и отдельными нормотворческими полномочиями <1>, несмотря на то, что в системе федеральных органов исполнительной власти имеет статус федеральной службы <2>.
--------------------------------
<1> В соответствии со статьей 166.1 БК РФ Федеральное казначейство устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок открытия и ведения лицевых счетов.
<2> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Федеральное казначейство не является кредитной организацией, в связи с чем для осуществления своих полномочий открывает банковские счета для учета бюджетных средств в учреждениях Банка России или, в случае необходимости, в кредитных организациях. В статье 215.1 БК РФ установлено право Федерального казначейства заключать соглашения с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче ему полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и входящих в него муниципальных образований.
Все администраторы бюджетных средств для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе, в свою очередь, открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах, которые созданы по субъектам Российской Федерации, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.
Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации явились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений частей 4,5 и 6 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации".
Конституционный Суд Российской Федерации установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта Российской Федерации самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.
Орган управления единым счетом бюджета (орган управления ликвидностью единого счета бюджета) осуществляет полномочия, связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в ценных бумагах, иных активах.
Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета с тем, чтобы в соответствии с кассовым планом бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент представить необходимый кассовый ресурс. Второй, сопутствующей, целью является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования.
Специализированные, имеющие организационную самостоятельность, агентства для управления единым счетом созданы во Франции, Германии. В Российской Федерации функции по управлению единым счетом осуществляются Федеральным казначейством <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2008 г. N 227 "О порядке размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты" Минфином России утверждены Правила размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты и типовая форма генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты.
Лекция 5. Стадии бюджетного процесса
Стадия составления проекта бюджета - стадия бюджетного процесса, в ходе которой осуществляется планирование доходов бюджета, расходов бюджета и поступлений из источников финансирования бюджета, их балансирование и составление проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов - компетенция исполнительной власти.
Началом стадии составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации можно назвать направление Президентом РФ в марте года, предшествующего году, на который составляется бюджет, бюджетного послания Федеральному Собранию <1>. Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить и по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием бюджетного послания). Однако непосредственной связи между бюджетным посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому фактически составление бюджета стартует с установленной соответствующими нормативным правовым актом даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления бюджетного послания.
--------------------------------
<1> Статья 170 БК РФ.
Окончание стадии составления проекта бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган <1>.
--------------------------------
<1> Согласно Положению о порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 1010, работа по составлению проекта федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему, то есть ранее, чем за год до начала финансового года. Внесение проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов должно произойти не позднее 20 августа текущего финансового года.
Помимо Президента Российской Федерации, высших органов исполнительной власти и финансовых органов участниками стадии составления проекта бюджета бюджетного процесса являются все главные распорядители и главные администраторы бюджетных средств <1>, которые направляют в финансовый орган в установленные сроки проектировки подведомственных им расходов, доходов или источников финансирования дефицита бюджета.
--------------------------------
<1> В подзаконных нормативных правовых актах содержится упоминание о таком участнике бюджетного процесса на стадии составления проекта бюджета, как субъект бюджетного планирования. Это все министерства, а также агентства и службы, непосредственно подчиненные Президенту Российской Федерации или Правительству Российской Федерации. На практике, однако, с финансовым органом взаимодействуют непосредственно все главные администраторы бюджетных средств.
Ответственность за составление проекта федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов лежит на Правительстве Российской Федерации, за составление бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - на высших органах исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Непосредственную работу по составлению проектов бюджетов осуществляют финансовые органы.
В составлении проекта федерального бюджета, помимо Минфина России, активно участвуют Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегион России.
Минэкономразвития России разрабатывает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации, сводный финансовый баланс Российской Федерации, программу приватизации государственного имущества, а также основные направления таможенно-тарифной политики (совместно с Федеральной таможенной службой и Минфином России), иные документы, необходимые для принятия и исполнения бюджетных обязательств по федеральным целевым программам.
Минздравсоцразвития России определяет размер минимальной оплаты труда, порядок индексации заработной платы федеральных государственных служащих и работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий. Минздравсоцразвития России ведет работу по проектированию ассигнований бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Минрегион России (совместно с Минфином России) осуществляет подготовку правил распределения субсидий и субвенций, рассматривает проекты и концепции, иные предложения, связанные и бюджетными инвестициями из федерального бюджета.
Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.