Краткий курс лекций по бюджетному праву 4 страница
Наконец, закупка товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд включает в себя: закупки в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; осуществление бюджетных инвестиций; разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупку товаров в государственный материальный резерв <1>.
--------------------------------
<1> Статьи 69 - 70 БК РФ.
Расходы в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления (КОСГУ) отличаются от всех традиционных классификаций бюджетных расходов. Согласно КОСГУ рассматриваются исключительно учетные операции, происходящие в рамках сектора государственного управления экономики общества <1>. Насчитывается восемь типов операций, которым присвоены соответствующие коды: доходы (100), расходы (200), увеличение нефинансовых активов (300), уменьшение нефинансовых активов (400), увеличение финансовых активов (500), уменьшение финансовых активов (600), увеличение обязательств (700) и уменьшение обязательств (800).
--------------------------------
<1> Согласно экономическому институциональному подходу вся экономика разделяется на пять секторов: сектор государственного управления, сектор домашнего хозяйства, сектор организаций, обслуживающих домашнее хозяйство, сектор нефинансовых организаций и сектор финансовых организаций.
Только некоторые из операций, традиционно относящихся к расходам, могут быть отнесены к расходам согласно КОСГУ. Операциями по расходам КОСГУ могут быть только такие операции, которые не влекут за собой изменения обязательств, финансовых или нефинансовых активов. В качестве примера таких "чистых" расходов можно назвать оплату труда, начисления на нее, социальное обеспечение.
В связи с КОСГУ следует вспомнить давно известное разделение расходов на возвратные и безвозвратные (потребительные) <1> (например, на выплату денежного содержания должностным лицам, расходы на текущее содержание зданий и сооружений), то есть те, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно, с этой точки зрения, отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.
--------------------------------
<1> См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 131 - 132.
Пятым способом разделения бюджетных расходов является ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению).
В действительности ведомственная классификация расходов является классификацией по функциональному признаку, но в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, перечень которых ежегодно устанавливается законом (решением) о бюджете <1>.
--------------------------------
<1> Перечень главных распорядителей бюджетных средств, которые относятся к органам исполнительной власти (для федерального уровня - министерства, службы, агентства), можно увидеть также в правовом акте, который устанавливает структуру органов исполнительной власти.
Шестое - территориальное разделение расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, - требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональном уровнем, а задачи местного значения - за местным уровнем власти.
В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Статьи 71 - 73 Конституции Российской Федерации.
В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета <1>. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями <2>.
--------------------------------
<1> Согласно статье 6 БК РФ расходное обязательство - обусловленное законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права, средства из соответствующих бюджетов.
<2> Согласно принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ) недопустимо установление расходного обязательства, подлежащего исполнению за счет доходов и источников финансирования другого бюджета, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, а также за счет консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение расходного обязательства.
Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этим же Законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенными расходами именуются такие, которые повторяются ежегодно. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует принимать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, которые появляются в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (в отличие от обычных) задач. Отмечается, что "бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения <1>, называется чрезвычайным бюджетом" <2>.
--------------------------------
<1> См. статью 8 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении", статью 27 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", п. 5 статьи 154 БК РФ. А.Н. Козырин также отмечает, что возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще статьей 25 Закона РСФСР от 10.10.1991 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который утратил силу с 1 января 2000 г.
<2> Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: Ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. С. 419.
Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от мирного бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрезвычайный период будут формироваться за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке. Особым образом будет учитываться государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета может приостановиться <1>. Можно добавить, что в чрезвычайный период все расходы бюджета будут ревизоваться на предмет их необходимости и пригодности для разрешения чрезвычайных задач.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Комягин Д.Л., Лебедев С.К., Лукоянов И.В., Ходяков М.В. Военный бюджет России: историко-правовое исследование // Публично-правовые исследования. М., 2008.
Помимо разграничения по периоду возникновения - в мирный или в чрезвычайный период, можно указать на более существенный признак различения чрезвычайных и обыкновенных расходов - возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором они выходят за рамки этого плана <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ялбулганов А.А. Развитие финансово-правовой доктрины (XIX в. - начало XX в.) // Финансовое право. 2010. N 3.
В то же время, учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба <1>, на сегодняшний день расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу "Расходы на национальную безопасность". Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) также предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991.
<2> См. статью 81 БК РФ.
Еще одним, восьмым, способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные. В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми расходами, в отличие от постоянных, в науке финансового права понимались такие расходы, которые не поддавались точному прогнозированию <1>. Современная ситуация, с учетом инфляции и экономической нестабильности, позволяет утверждать, что ни один вид расхода в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в соответствующих расходах. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором, такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.
--------------------------------
<1> См.: Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М., 2000. С. 134.
Сегодня лучшей практикой для повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В этой связи, однако, следует вспомнить деление бюджетных расходов на расходы по содержанию государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций) <1>. Для создания и реализации самих целевых программ необходим квалифицированный и постоянно действующий аппарат и материальный базис для его функционирования. Данные расходы, как и расходы на исполнение некоторых других публичных функций, не могут быть переведены в программную часть в силу того, что их осуществление не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.
--------------------------------
<1> Это связано с понятиями бюджета-брутто, который включает в себя все затраты, и бюджета-нетто, очищенного от "эксплуатационных" расходов.
Управление бюджетными расходами. Определение полезности, целесообразности или выгодности бюджетных расходов составляет основу бюджетной политики, которая должна строиться на мнении специалистов по отраслям публичного хозяйства и документах стратегического планирования. Однако сам механизм установления новых или упразднения ненужных бюджетных расходов регулируется нормами бюджетного права. Отчасти проверка расходов на их полезность и целесообразность осуществляется в рамках бюджетного процесса на стадиях составления проекта бюджета и его утверждения.
Несмотря на приоритет публичных расходов над доходами, всегда существовала необходимость тщательного формирования расходов, с тем чтобы запланированные расходы, во-первых, не превысили возможностей публично-правового образования и, во-вторых, соответствовали публичным целям и задачам, не являлись излишними или бесполезными.
Проблема так называемых "нефинансируемых мандатов" или несбалансированных обязательств, появилась в 90-е годы прошлого столетия и была связана с отсутствием финансового обеспечения для значительного количества обязательств Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах. Возникла необходимость поиска эффективного механизма, исключающего появление непредусмотренных финансовым планом обязательств. Инструмент, который, как казалось, позволяет решить все вышеуказанные задачи, был найден после введения в бюджетный процесс института "расходных обязательств" <1>, который дополнил процедуры управления бюджетными расходами еще одним инструментом.
--------------------------------
<1> В окончательном виде это было сделано Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права, средства из соответствующих бюджетов <1>.
--------------------------------
<1> См.: статью 6 БК РФ.
Исходя из определения, расходные обязательства не могут не соответствовать публичным целям и задачам, так как непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений или государственных контрактов.
Представляется очевидным, что сумма расходных обязательств, действующих в очередном финансовом году, должна соответствовать годовым расходам бюджета. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации обозначающем направления бюджетных ассигнований. В этой связи нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публично-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (как правило, финансовые органы). Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта бюджета публично-правового образования, служат основой формирования государственного (муниципального) задания.
Среди расходных обязательств законодателем выделена группа публичных обязательств, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).
В отличие от обычных расходных обязательств, публичные расходные обязательства возникают исключительно из нормативных правовых актов.
Среди публичных расходных обязательств выделены публичные нормативные обязательства, которые представляют собой публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.
Из определения видно, что публичные нормативные обязательства отличаются от публичных расходных обязательств исключительно тем, что могут возникать только в отношении физических лиц.
Расходное обязательство, включенное в очередной бюджет, трансформируется в бюджетное обязательство и подлежит оплате в определенном законом (актом) о бюджете размере.
Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние - несколько лет (например, многолетний государственный контракт), а постоянные - до отмены нормативного правового акта, их установившего.
Бюджетное обязательство должно при исполнении бюджета погашать соответствующее ему денежное обязательств.
Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств, в силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или в соответствии с законом, иным правовым актом.
В своем действующем качестве расходные обязательства исполняют прогностическую функцию при формировании расходной части бюджета. Однако реализация прогностической функции наталкивается на ряд вопросов, в основном правового характера.
Во-первых, та часть расходных обязательств, которая должна формироваться из государственных (муниципальных) контрактов, может возникнуть не ранее, чем до получателей бюджетных средств будут доведены лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых можно заключать государственные (муниципальные) контракты <1>. Лимиты бюджетных обязательств формируются в пределах бюджетных ассигнований, а бюджетные ассигнования появляются после вступления в силу закона о бюджете. Таким образом, формирование расходных обязательств из заключенных государственных (муниципальных) контрактов невозможно. Такие расходные обязательства не могут быть положены в основу формирования расходов бюджета, так как на момент их появления закон о бюджете уже утвержден.
--------------------------------
<1> Заключение контрактов соответствует этапу принятия обязательств исполнения бюджета по расходам. Подробнее см., например, Письмо Минфина России от 26 октября 2008 г. N 02-03-0/3290 // СПС "КонсультантПлюс".
Во-вторых, не существует определенного порядка установления расходных обязательств. В этой связи уместно провести аналогию расходных обязательств и гражданско-правовых обязательств (термин "обязательство" заимствован бюджетным правом из гражданского права и его первым значением всегда будет гражданско-правовой смысл). Здесь речь уже будет идти о тех расходных обязательствах, которые относятся к публичным расходным обязательствам, то есть возникают не из договоров (соглашений, контрактов), а из нормативных правовых актов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет публичное обязательство как обусловленное законом, иным нормативным правовым актом, расходное обязательство публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащее исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющее установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).
Согласно статье 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.д., а кредитор имеет права требовать от должника исполнения обязанности.
Стороны гражданско-правового обязательства равны между собой, одной из сторон публичного обязательства всегда выступает публично-правовое образование. Возникает публичное обязательство помимо воли кредитора - должник (публично-правовое образование) сам принимает на себя обязательство перед юридическим или физическим лицом. Кредитор в публичном обязательстве - неопределенный круг лиц.
Бросающимся в глаза, главным отличием гражданско-правового обязательства и публичного обязательства по бюджетному законодательству является отсутствие права требования по расходному обязательству со стороны физических или юридических лиц. Действительно, если существует установленное законом или иным нормативным актом право на выплаты из бюджета, то для защиты данного права не требуется специального решения финансового органа по включению в реестр соответствующего расходного обязательства. Право требования к публично-правовому образованию вытекает непосредственно из закона или иного нормативно-правового акта без всяких условий.
Нет совпадения и по содержанию тех и других обязательств. Согласно гражданско-правовому обязательству должны быть совершены определенные действия (передано имущество, выполнены работы, выплачены деньги). Публичные обязательства по бюджетному праву тоже предполагают совершение определенных действий - предоставление средств бюджета. Однако предоставление средств бюджета и выплата денежных средств - не одно и то же, это следует из анализа бюджетного законодательства.
В БК РФ, как уже сказано выше, содержится понятие денежного обязательства, которое является обязанностью получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или в соответствии с законом, иным правовым актом. Публичное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство - обязанность публично-правового образования, а денежное обязательство - обязанность получателя бюджетных средств. Иначе говоря, для того, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть обязательство у получателя бюджетных средств.
В гражданском праве также существует понятие денежного обязательства как разновидности гражданско-правового обязательства, в силу которого одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Из сравнения денежных обязательств по гражданскому праву и по бюджетному праву вытекает, что получатель бюджетных средств обязывается по денежному обязательству не принадлежащим ему имуществом, а средствами бюджета. Кроме того, в гражданском праве обязательства не возникают непосредственно из закона и иного нормативного правового акта, в отличие от публичных обязательств бюджетного права.
Итак, публичные обязательства по бюджетному праву, в отличие от гражданско-правовых обязательств, не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.
Последнее, то есть условный характер публичных обязательств, заставляет вспомнить о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых получателями средств бюджета требует выполнения ряда условий.
Следующей проблемой в области правового регулирования расходных обязательств является пробел в части процедуры установления таких обязательств и требований к их структуре. Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 22.07.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
Для установления расходных обязательств можно заимствовать опыт правового регулирования установления налога. Согласно статье 17 Налогового кодекса Российской Федерации налог считается установленным лишь в том случае, когда определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Точно так же должен быть исключен субъективный подход и для установления расходных обязательств. Законом должны быть определены обязательные элементы, наличие которых с необходимостью говорит о том, что расходное обязательство установлено независимо от включения (невключения) его в реестр, который ведется финансовым органом. Такими элементами можно назвать:
- наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство;
- определение публично-правового образования, к принадлежности которого относится то или иное расходное обязательство (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование);
- размер расходного обязательства (порядок расчета);
- адресат расходного обязательства (юридическое лицо, физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);
- содержание расходного обязательства.
Данные элементы являются очевидными и необходимыми и позволяют сформировать расходную часть бюджета, то есть реализовать прогностическую функцию расходных обязательств.
Однако расходные обязательства позволяют осуществлять проверку расходов на соответствие стратегическим целям и задачам государства. Выполнение данной задачи соответствует контрольной функции расходных обязательств.
Вообще контрольная функция расходных обязательств гораздо шире и предполагает не только отсев ненужных и бесполезных, с точки зрения стратегических задач, расходов, но и инвентаризацию расходов на предмет их обоснованности, корректности и достижимости, то есть выступает как один из инструментов концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) <1>.
--------------------------------
<1> В наиболее законченном виде Концепция БОР была впервые сформулирована Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.
Реализация контрольной функции требует в перечень обязательных элементов расходного обязательства включить еще один элемент для корреляции расходов с документами стратегического планирования. Такая корреляция может достигаться через наличие неких заранее предусмотренных индикаторов достижения цели расходного обязательства (показателей). Таким образом, к элементам расходного обязательства можно добавить наличие показателей (индикаторов) достижения планируемой цели.
Однако наличие таких индикаторов еще не позволяет говорить о том, что расходное обязательство реализует стратегические цели и задачи, не является бесполезным и излишним. Реальная результативность возможна только при наличии качественного стратегического планирования, когда содержание доктрин, концепций и иных документов позволило бы соотнести поставленные цели и конкретные результаты. То есть для полноценной реализации контрольной функции расходных обязательств необходима их живая взаимосвязь со стратегическим планированием <1>.