Арантии организационной самостоятельности местного самоуправления
Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются следующие.
1. Население городского, сельского поселения независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Конкретный порядок образования муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах). Местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
3. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской Федерации. Следовательно, население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.
Статья 6 Европейской хартии о местном самоуправлении провозглашает, что муниципальное образование должно иметь возможность самостоятельно «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Образование органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует в обязательном порядке лишь наличия выборных органов муниципальных образований. Образование других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образований.
Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учитывающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выносится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.
4. Организационная самостоятельность местного самоуправления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.
Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.
5. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов.
Контроль за реализацией органами местного самоуправления их полномочий со стороны органов государственной власти РФ не допускается. Исключение составляют случаи, когда органы местного самоуправления наделяются федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий.
Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица возможно по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением особой процедуры, установленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
6. Наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией.
Закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя предполагает выделение особой сферы вопросов. Поэтому Конституция устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.
Подчинение одного муниципального образования другому законом не допускается.
7. Право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.
8. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования.
9. Являясь властью публичной, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвуют в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени.
1. Каким образом осуществляется судебная защита местного самоуправления?
Наиболее важным и необходимым условием становления, развития и функционирования местного самоуправления является создание системы гарантий прав местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации закреплено право местного самоуправления на судебную защиту. Главными целями судебной защиты является уважение законности, защита прав человека, эффективность муниципального управления, соблюдение актов вышестоящих органов.
Конкретизируя норму ст. 133 Конституции Российской Федерации о судебных гарантиях, Федеральный закон о местном самоуправлении определяет прежде всего круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту прав местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, проживающие на территории муниципального образования — члены местного сообщества (причем это могут быть как индивидуальные, так и коллективные жалобы). Во-вторых, таким правом обладают органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования. К ним относятся как единоличные органы (например, мэр как глава муниципального образования), так и коллегиальные представительные органы местного самоуправления. Для органов и должностных лиц местного самоуправления подобные обращения в суд — не только право, но и обязанность, что порой получает и нормативно-правовое подтверждение.
Исходя из таких же принципиальных подходов должны решаться вопросы, связанные с реализацией конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133). Уменьшение доходов или дополнительные расходы местного бюджета, возникшие вследствие решений, принятых федеральными или областными органами государственной власти в пределах их компетенции, должны быть ими компенсированы в полном объеме. При отсутствии либо недостаточности компенсации орган местного самоуправления (глава муниципального образования) вправе потребовать ее предоставления в судебном порядке. Федеральные и региональные законы, иные нормативно-правовые акты, влекущие уменьшение доходов либо требующие дополнительных расходов местного бюджета, также могут быть обжалованы в установленном действующим законодательством порядке.
Федеральный закон весьма широко определяет круг тех органов и организаций, акты которых могут быть оспорены в судебном порядке в связи с защитой муниципальных прав. К таким актам относятся:
— акты органов государственной власти и государственных должностных лиц местного, регионального и федерального уровней государственной власти;
— акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
— акты предприятий, учреждений и организаций;
— акты общественных объединений.
Эти акты могут быть как индивидуальными (которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных жителей муниципального образования либо касаются деятельности отдельного органа местного самоуправления), так и нормативными (устанавливающими правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение в муниципальном образовании).
Необходимо отметить, что на возможность обращения в суд граждан или органов местного самоуправления по поводу признания недействительным любого из перечисленных актов отсутствуют какие-либо ограничения. Это означает, что, например, акт представительного органа местного самоуправления может быть признан недействительным на основе обращения в суд не только граждан, но и другого органа местного самоуправления — местной администрации, главы муниципального образования. Правовое значение таких ситуаций определяется тем, что на первое место здесь выходит вопрос о способах разрешения разногласий между органами местного самоуправления, а в качестве разновидности правовых гарантий местного самоуправления выступает сам механизм разрешения таких разногласий.
Очевидно, что судебный порядок их разрешения не должен быть единственным. Заслуживает внимания опыт муниципальных образований, в уставах которых закладываются также согласительные процедуры и иные возможности досудебных форм разрешения разногласий: например, предоставление права отлагательного вето главе местного самоуправления в отношении актов, принимаемых представительным органом; возможность приостановить действие нормативного акта главы муниципального образования решением, принятым квалифицированным большинством представительного органа.
Важным является вопрос о форме судопроизводства, в рамках которого может осуществляться судебная защита прав местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении решает этот вопрос однозначно, закрепляя право граждан и органов местного самоуправления «предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов». То есть речь идет только об исковом производстве, что не соответствует конституции. Формула ст. 133 о праве местного самоуправления на судебную защиту носит более широкий характер. Она предполагает как возможность искового спора (между истцом и ответчиком) по поводу прав местного самоуправления по аналогии со спорами о праве гражданском (ст. 126 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации), так и рассмотрение в суде жалобы на действия органов власти, должностных лиц, если этими действиями, совершенными в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права жителей муниципального образования, но спора о самом праве не возникает (ст. 231, 239-1 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации; Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с последующими изменениями).
Возможности судебной защиты местного самоуправления существенно расширяются за счет того, что дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды. Арбитражным судам подведомственны, кроме того, споры, возникающие в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, равно как и иски, связанные с приватизацией муниципального имущества.
Судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается конституционным правосудием. Конституционный суд Российской Федерации вынес решения, имеющие принципиальное значение для развития местного самоуправления (многие из них упоминались в настоящем издании). Однако сами органы местного самоуправления не наделены правом обращаться в Конституционный суд Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации призваны давать оценку конституционности нормативных актов не только органов государственной власти субъектов Федерации, но и органов местного самоуправления. Такие полномочия имеют многие органы конституционного (уставного) контроля (Республики Бурятия, Карелия, Марий Эл, Воронежская, Иркутская, Тюменская, Свердловская области и др.).