Модели организации межбюджетных отношений в Оренбургской области
На организацию межбюджетных отношений в Оренбургской области ока-
зывает влияние ее административно-территориальное устройство, которое не
сводится к простому географическому делению территории. В его основу по-
ложены экономический, национальный и исторический принципы, необходи-
мые для рациональной организации жизни людей, производства и управления.
Комплексное применение этих принципов с учетом сложившихся традиций и
иных факторов позволяет осуществлять рациональное выделение администра-
тивно-территориальных единиц.
Административно-территориальное устройство Оренбургской области
включает в себя города, районы, рабочие поселки, сельские поселения, закры-
тые административно-территориальные образования. Характерными признака-
ми этих административно-территориальных единиц являются четко очерченные
границы, компактность проживания, непрерывность и экономическая целост-
ность территорий, право населения формировать органы управления. В силу
этого права определенная территория обретает черты, присущие социально-
политической организации, получает статус административно-территориальной
единицы, границы которой не обязательно совпадают с границами муници-
пального образования.
В связи с этим у субъектов РФ и Оренбургской области, в частности, воз-
никает проблема формирования муниципальных образований, территориальная
определенность которых является их важнейшим признаком.
В Оренбургской области прошло две реформы местного самоуправления,
что не противоречило действующему законодательству, допускающему форми-
рование муниципальных образований на уровне поселения или группы поселе-
ний, состав которых может быть сколь угодно широк.
С принятием закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в
Оренбургской области» в 1996 году бюджетная система области стала состоять
из двух уровней – областного бюджета и бюджетов 578 муниципальных обра-
зований, которые включали 11 муниципальных образований–городов; 1 муни-
ципальное образование охватывало город и район («Город Абдулино и Абду-
линский район»); 548 муниципальных образований были сформированы на
уровне сел; 18 муниципальных образований – на уровне поселков. Муници-
пальных образований–районов не было совсем, хотя районы
Первый
уровень
Второй
уровень
1996 –
2000 г.г.
Областной
бюджет
Местные
бюджеты
Территориальные
органы государст-
венного управления
(на уровне рай-
онов)
2001 –
2005 г.г.
Областной бюджет
Бюдже-
ты горо-
дов (8),
районов
(31),
объеди-
нивших-
ся горо-
дов и
районов
(4)
С 2006 г.
Областной бюджет
Бюджеты муници-
пальных районов
(8) и городских ок-
ругов (37)
Бюджеты
поселений
(более 100)
Рисунок 4 - Модели организации межбюджетных отношений в Оренбургской области
Бюд-
жеты
сель-
ских
сове-
тов
(4)
как административные единицы сохранялись. В первые два года реформы по
существу они сохраняли свой статус и как муниципальные образования, но в
дальнейшем стали выполнять функции территориальных органов государст-
венного управления, администрация которых финансировалась из областного
бюджета. Модель организации межбюджетных отношений в Оренбургской об-
ласти в период с 1996 по 2000 гг. представлена на рисунке 4 .
Такое огромное число муниципалитетов усложняло организацию меж-
бюджетных отношений с областью. В процессе расчетов доли отчислений в
бюджеты органов местного самоуправления, размеров ФФПМО практически
одни и те же финансовые операции необходимо было проделывать для 578
муниципальных образований, что представляло собой трудоемкий процесс.
Кроме того, отсутствие районных бюджетов значительно увеличило нагрузку
на областной бюджет за счет расширения его расходных полномочий. Области
пришлось принять на свой бюджет финансирование территориальных органов
государственной власти, которые были сформированы на основе администра-
ций районов, сохранившихся как административно-территориальные единицы.
Проблема здесь заключается в том, что на территории отдельных муниципаль-
ных образований находятся участки по добыче газа, нефти и других полезных
ископаемых. Платежи, взимаемые с пользователей недр, могут составлять в
объеме соответствующего бюджета значительные суммы, способные полно-
стью покрыть его минимальные расходы даже при минимальных долях отчис-
лений от федеральных и региональных налогов.
Территория Оренбургской области богата природными ресурсами - газ,
нефть, медно-колчедановые руды, каменная соль, но расположены месторож-
дения крайне неравномерно. Западная и центральная части области обладают
значительными запасами нефти и газа, строительными материалами оса-
дочного происхождения. На востоке области имеются месторождения метал-
лических полезных ископаемых: меди, золота, хромитов, никеля, железных,
марганцевых руд, молибдена. Из неметаллических полезных ископаемых в об-
ласти выявлены месторождения хризотил-асбеста, каолина, облицовочных мра-
моров, поделочных яшм, горного хрусталя, высококачественных флюсовых из-
вестняков и кварцитов, высокопрочного строительного камня, огнеупорных и
тугоплавких глин, песков и песчано-гравийных материалов, кирпичного и керам-
зитового сырья, бентонитовых глин.
Вследствие неравномерности сосредоточения по территории области во-
влеченных в производство природных ресурсов наблюдалась ситуация, когда
доходы отдельных муниципалитетов в несколько раз превышали их расходы.
Но невозможно было напрямую направить часть этих средств в соседнее му-
ниципальное образование, входящее в состав района как административной
единицы, в целях снижения нагрузки на расходную часть бюджета области.
Кроме того, средства по финансированию учреждений, выполняющих обще-
районные функции по обслуживанию населения, выделялись из областного
бюджета.
Организация местного самоуправления в последние годы в Оренбургской
области претерпела значительные изменения. Законодательным Собранием
Оренбургской области был принят Закон Оренбургской области от 22.02.1999 г.
№ 198/31-03 «О территориях муниципальных образований и порядке их обра-
зования, объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения
границ», предопределивший реформу местного самоуправления 2001 года, в
ходе которой были созданы муниципальные образования в сельской местности
в основном на уровне районов.
Изменение модели организации межбюджетных отношений связано с
принятием Постановления правительства Оренбургской области от 24 марта
2000 г. № 2-п «О реформе местного самоуправления в Оренбургской области»,
в котором отмечалась неэффективность действующей в области системы мест-
ного самоуправления. В качестве причин такого положения были названы ра-
зобщенность местной власти на уровне районов, сельсоветов и поссоветов, от-
сутствие четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий,
недостаточная концентрация как у территориальных органов государственной
власти - районных администраций, так и у сельских администраций финансо-
вых и материальных ресурсов, властных полномочий, необходимых для сохра-
нения и развития инфраструктуры, обеспечивающей поддержание и подъем
уровня экономического потенциала муниципальных образований, удовлетворе-
ние жизненно важных потребностей населения. Был сделан вывод о том, что
такое положение дел в органах местной власти - одна из причин снижения за
последние годы уровня социально-экономического развития многих террито-
рий области.
Правительством Оренбургской области была признана целесообразной
организация муниципальных образований в сельских территориях на уровне
районов, а при объединении сельских муниципальных образования с городски-
ми формировалось единое муниципальное образование города и района.
С 1 января 2001 года органы власти Оренбургской области на основе ре-
шений сходов жителей внесли изменения в бюджетное устройство области, ук-
рупнив муниципальные образования. В области было создано 47 муниципаль-
ных образований, которые можно подразделить на несколько видов:
- муниципальные образования, расположенные на территориях 8 горо-
дов: Бугуруслан, Бузулук, Гай, Медногорск, Новотроицк, Оренбург, Орск, Со-
рочинск;
- муниципальные образования, расположенные на территориях 4-х объе-
динившихся городов и районов: город Абдулино и Абдулинский район, город
Кувандык и Кувандыкский район, Соль-Илецкий район и город Соль-Илецк,
город Ясный и Ясненский район;
- муниципальные образования, занимающие небольшую по площади тер-
риторию и расположенные в территориальных границах других муниципалите-
тов. Таких муниципальных образований в Оренбургской области 4, из них 3 - в
Оренбургском районе: Красноуральский, Пригородный, Чернореченский сель-
ские Советы, Софиевский сельский совет в Пономаревском районе;
- муниципальные образования, границы которых совпадают полностью с
административной территорией районов. Таких муниципальных образований,
расположенных на уровне районов насчитывается 29: Адамовский, Акбулак-
ский, Александровский, Асекеевский, Беляевский, Бугурусланский, Бузулук-
ский, Гайский, Грачевский, Домбаровский, Илекский, Кваркенский, Красно-
гвардейский, Курманаевский, Матвеевский, Новоорский, Новосергиевский, Ок-
тябрьский, Первомайский, Переволоцкий, Сакмарский, Саракташский, Свет-
линский, Северный, Сорочинский, Ташлинский, Тоцкий, Тюльганский, Шар-
лыкский;
- так называемые неполные муниципальные образования, которые обра-
зованы на территории районов, но территориально эти муниципальные образо-
вания меньше административных границ этих районов. Это муниципальные
образования «Оренбургский район» и «Пономаревский район».
По мнению региональных властей, действующее в настоящее время в об-
ласти бюджетное устройство, почти повторяющее административно-
территориальное устройство региона, является наиболее целесообразным с точ-
ки зрения взаимоотношений между государственной властью и органами муни-
ципальных образований по сравнению с бюджетным устройством 1996 -
2000 г.г.