Бюджетный кодекс. Статья 166. Исключительные полномочия руководителя Министерства финансов Российской Федерации
Бюджетный кодекс. Статья 164. Участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями на федеральном уровне
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:
- Президент Российской Федерации;
- Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- Правительство Российской Федерации;
орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета (далее в настоящем Кодексе - - --- Министерство финансов Российской Федерации);
орган, осуществляющий казначейское исполнение федерального бюджета (далее в настоящем Кодексе - Федеральное казначейство); органы, осуществляющие сбор доходов бюджета;
- Банк России;
- Счетная палата Российской Федерации;
- государственные внебюджетные фонды;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Бюджетный кодекс. Статья 165. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе
Министерство финансов Российской Федерации обладает следующими бюджетными полномочиями:
составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
по поручению Правительства Российской Федерации представляет сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета;
проводит проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств;
организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;
осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;
устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации";
законодательства Российской Федерации.
Бюджетный кодекс. Статья 166. Исключительные полномочия руководителя Министерства финансов Российской Федерации
3. Министр финансов имеет право назначить в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств.
К уполномоченному по федеральному бюджету переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
В статьях 265 - 273 гл. 26 БК РФ законодатель конкретизирует формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований.
Бюджетный кодекс РФ выделяет контрольную деятельность:
1) Президента Российской Федерации. Органом, обладающим контрольными полномочиями в бюджетной сфере (среди прочих), в структуре Администрации Президента РФ является Контрольное управление Президента Российской Федерации. Основные задачи Управления таковы:
Помимо контроля и проверки исполнения указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;
в) контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя Администрации Президента России;
г) контроль над реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, бюджетных посланий и иных программных документов Президента Российской Федерации;
д) информирование Президента Российской Федерации и руководителя Администрации Президента России о результатах проверок и подготовка на их основе предложений о предупреждении и об устранении выявленных нарушений <1>.
<1> Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской федерации" (ред. от 21 октября 2008 г.) // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.
К контрольным полномочиям в сфере бюджетной деятельности, согласно ст. 209 БК РФ, относится принятие секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета, которое осуществляется по представлению Президента Российской Федерации;
2) законодательных (представительных) органов, которые в процессе осуществления бюджетного контроля имеют право на:
а) получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
б) получение от финансовых органов информации об исполнении бюджетов;
в) утверждение (или отказ в утверждении) отчета об исполнении бюджета;
г) создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);
д) оценка деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Органы государственного, муниципального финансового контроля могут быть созданы законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти (местной администрацией).
Особую роль в проведении бюджетного контроля играет Счетная палата Российской Федерации, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Правовое положение Счетной палаты определено Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (ред. от 29 марта 2008 г.) <1>.
<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; 2008. N 13. Ст. 1185.
Задачи Счетной палаты:
а) проведение контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по целевому назначению;
б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы за счет средств федерального бюджета;
д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета
е) контроль над законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:
а) организацию и проведение оперативного контроля над исполнением федерального бюджета в отчетном году;
б) проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
в) экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;
г) анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений об их устранении и о совершенствовании бюджетного законодательства в целом;
д) подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;
е) подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством льгот.
Контрольные органы Президента и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба безопасности и Служба внешней разведки Российской Федерации, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.
При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а на договорной основе - негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов;
Большую роль в системе бюджетного контроля играет Министерство финансов России (Минфин России) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней,
В целях реализации контрольных полномочий Минфин России координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также ведет контроль над исполнением нормативных правовых актов по взиманию таможенных платежей таможней.
Службы, которые находятся в ведении Минфина выполняют функции по контролю и надзору в сфере бюджетной и валютной политики.
<1> Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 (ред. от 7 ноября 2008 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль над использованием средств федерального бюджета.
Данная служба контролирует исполнение органами государственного (муниципального) финансового контроля законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:
а) в организациях, получающих средства федерального бюджета или гос собственность, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций проверять денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
б) в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличать записи, документы и данные с записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
в) направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания об устранении выявленных нарушений;
г) контролировать своевременность и полноту устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;
д) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;
е) заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;
ж) привлекать в установленном порядке к проработке вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;
з) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;
и) контролировать деятельность территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и подведомственных организаций;
к) создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;
л) разрабатывать и утверждать в установленном порядке образцы удостоверений государственных инспекторов.
Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета <1>.
<1> Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" (ред. от 7 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
Федеральное казначейство осуществляет контроль над тем, чтобы:
Следит, чтобы кассовые расходы и выплаты не превышали утвержденных ассигнований.
У получателя денежных средств были определенные документы.
Таким образом, контрольные органы в бюджетной сфере разделены по вертикали на три уровня - федеральный, региональный, муниципальный в зависимости от бюджета и уровня власти - и по горизонтали - на создаваемые представительными и исполнительными органами.
В соответствии со ст. 269 БК РФ главные распорядители бюджетных средств ведут финансовый контроль над подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.
Главные распорядители бюджетных средств контролируют использование субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Кроме того, главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Главные распорядители бюджетных средств должны проводить финансовый контроль над подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств для обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств. При этом главные распорядители имеют право проводить проверки подведомственных учреждений, в том числе в части полноты и достоверности представляемой бюджетной отчетности.
Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль над тем, как подведомственные администраторы доходов бюджета выполняют функции администрирования доходов.
В соответствии с Положением о порядке администрирования Центральным банком Российской Федерации поступлений в бюджетную систему Российской Федерации отдельных видов доходов (утв. ЦБ РФ 27 августа 2008 г. N 320-П) <1> Центральный банк Российской Федерации является главным администратором доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
<1> Вестник Банка России. 2008. N 53.
Администрирование денежных взысканий (штрафов) и государственной пошлины, уплачиваемых кредитными организациями, учредителями кредитных организаций (юридическими и физическими лицами), иными юридическими и физическими лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляют администраторы поступлений в бюджетную систему Российской Федерации - территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации, определенные распорядительным документом Центрального банка Российской Федерации, и структурное подразделение центрального аппарата Центрального банка Российской Федерации, определенное распорядительным документом Центрального банка Российской Федерации.
Администраторы контролируют правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты в бюджет государственной пошлины и денежных взысканий (штрафов).
Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета ведут финансовый контроль над тем, как подведомственные администраторы источников финансирования дефицита бюджета проводят кассовые выплаты из бюджета для погашения источников финансирования дефицита бюджета. При этом главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
В соответствии со ст. 270 БК РФ финансовый контроль над операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов проводят контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Они же отслеживают соблюдение условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий.
Для осуществления бюджетного контроля субъекты РФ и муниципальные образования создают собственные контрольные и финансовые органы (их контрольно-ревизионные структуры) и определяют сферу и объем их контрольных полномочий. При этом вопросы деятельности финансовых и контрольных органов субъектов РФ закреплены в законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, бюджетных кодексах субъектов РФ и конкретизируются в рамках нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст. 270.1 БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль над соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Данное обстоятельство указывает на то, что органами исполнительной власти усилен контроль над эффективностью и результативностью использования бюджетных средств.
Контрольный орган муниципального образования - это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации; Бюджетный кодекс РФ предусматривает осуществление финансового контроля представительными органами муниципального образования, исполнительно-распорядительными органами муниципального образования. При этом, в частности, установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 БК РФ). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, предусмотренного в ст. 270 БК РФ, иные, чем цели контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган "осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств" <1>.
Контрольный орган муниципального образования контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета, представления отчета о его исполнении и установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, предусмотренный Бюджетным кодексом <2>.
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<2> Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению.
Следовательно, важнейшим видом правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством, являются отношения, возникающие в процессе контроля над исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы. Осуществление функций контроля входит в компетенцию органов государственной власти, объем полномочий которых является одним из основных аспектов их правоспособности. Поскольку бюджетный контроль представляет собой часть бюджетного процесса, участников бюджетного процесса необходимо рассматривать и как субъектов контрольных правоотношений, возникающих при проведении бюджетного контроля.
Банк России участвует в бюджетном процессе в качестве органа денежно—кредитного регулирования. Бюджетные полномочия Центрального банка России закреплены в ст. 155 Бюджетного кодекса РФ, а также в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86–ФЗ.