Материалы для самостоятельной работы. Дайте определение следующим ключевым понятиям:бюджетный процесс, бюджетные полномочия, составление бюджета

Дайте определение следующим ключевым понятиям:бюджетный процесс, бюджетные полномочия, составление бюджета, прогноз соци­ально-экономического развития, сводный финансовый баланс, испол­нение бюджета, бюджетная роспись, иммунитет бюджета, бюджетная отчетность, предварительный контроль, текущий контроль, последую­щий контроль.

Вопросы и задания для обсуждения

1. Что представляет собой бюджетный процесс?

2. Назовите основные стадии бюджетного процесса.

3. Назовите основных участников бюджетного процесса и их бюд­жетные полномочия.

4. Какими законодательными актами регламентируется бюджет­ный процесс?

5. Что представляет собой бюджетирование, ориентированное на результат?

6. Охарактеризуйте основы и порядок составления проектов бюд­жетов.

7. Каково назначение бюджетного послания Президента РФ Феде­ральному Собранию РФ?

8. Опишите программно-целевой метод планирования.

9. Каков порядок рассмотрения и утверждения бюджетов?

10. Что означает казначейское исполнение бюджета?

11. Что представляет собой исполнение бюджета по доходам, по расходам?

12. Что представляет собой годовой отчет об исполнении бюджета? Какова процедура его утверждения?

13. Назовите меры ответственности за нарушения бюджетного за­конодательства.

Глава 9. Межбюджетные отношения

Глава 9

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

После изучения этой главы вы будете иметь представление:

• о сущности федеративных принципов построения бюджетной систе­мы;

• о содержании бюджетного федерализма и бюджетной самостоятель­ности регионов;

• о типах организации бюджетной системы для государств с федера­тивным устройством и современных моделях бюджетного федера­лизма в развитых странах мира;

• об особенностях бюджетной политики и бюджетного регулирования в современной России;

• о назначении и функциях межбюджетных трансфертов;

• об особенностях бюджетного выравнивания в Российской Федера­ции.

Сущность и содержание бюджетного федерализма

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет прежде всего о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. По­средством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внут­риполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социаль­но-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направ­лены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюд­жетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумева­ет различного рода объединения для обеспечения совместного достиже­ния общих целей при сохранении целостности, но ограничении само­стоятельности каждой из сторон. Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами фе­деративного образования принадлежащих им по праву властных полно­мочий в реализации единой политики при обеспечении целостности со­ставных единиц федерации. Экономический принцип федерализма со­стоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разра­ботке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политик между федерацией и ее субъек­тами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) нали­чием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентиро­ванным суверенитетом каждого из уровней. В федеральном государст­венном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полно­мочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим элек­торатом, что обеспечивает автономное функционирование и децентра­лизованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным ти­пом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Авст­рия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления госу­дарством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государствен­ной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграниче­нию предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъекта­ми предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Рас­пределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное вы­полнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, кто, т. е. какой уровень власти, обеспечивает выполнение тех или иных функций. Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономи­ческого развития страны, географическими, демографическими особен­ностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной систе­мы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах, не зависи­мо от того, на каком уровне они будут оказываться. Собственно, систе­ма межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоя­тельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и нали­чие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не явля­ется определяющим признаком федерального устройства в экономиче­ской сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномо­чии предполагает и их ответственность за выполнение возложенных на

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

них задач и функций и прежде всего ответственность перед гражданами субъектов федерации, перед гражданами страны. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствую­щие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспе­чение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и феде­ральным центром по выполнению возложенных на них задач государст­венного управления предопределяют характер отношений между бюд­жетами на принципах федерализма. Бюджетный федерализм предпола­гает самостоятельность в нахождении средств для финансирования де­централизованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реаль­ной самостоятельности регионов. В то же время во многих случаях дей­ствительность такова, что финансовой базы для формирования бюд­жетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов фе­дерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализа­ции бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призван­ные реализовать общегосударственные интересы на территории субъек­та федерации и прежде всего обеспечить гражданам права, гарантиро­ванные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различ­ными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджет­ный федерализм, так как данный механизм предназначен для разреше­ния противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собст­венным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полно­мочий.

В экономической литературе отмечается, что понятие «бюджетный федерализм» было впервые введено американскими специалистами, понимавшими под ним автономное функционирование бюджетов от­дельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных ими базовых принципах: а) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между уровня­ми власти; б) наделение каждого уровня источниками доходов, доста-

точных для реализации установленных расходных полномочий; в) при­менение на основе объективных критериев механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисба­лансов с целью достижения определенных стандартов в государствен­ных услугах на всей территории страны¹. В данном определении ключе­вой фразой, определяющей содержание бюджетного федерализма, яв­ляется тезис автономного функционирования отдельных бюджетов. С различными вариациями этот тезис фигурирует и в определениях бюджетного федерализма в работах российских специалистов в области финансов. Например, в Энциклопедическом словаре бюджетный феде­рализм определяют как «форму автономного функционирования бюд­жетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положе­ниях»². Очевидно, что приведенное определение отражает некую абст­рактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объ­емы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть та­кого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные фор­мы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное вы­равнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания. Дос­таточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организа­ция бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоя­тельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискаль­ные интересы федерации, представленные республиканским бюдже­том РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления³. На наш взгляд, сложно, а, по всей видимости, и невоз­можно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений в условиях автономии каждого бюджета, кото­рая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной вла­сти в федеративном государстве и даже органов местного самоуправле­ния. Мировой опыт свидетельствует о неизбежности конфликтов в бюджетом процессе между федеральным центром и регионами. По­этому в бюджетной системе должны присутствовать механизмы для предотвращения и разрешения конфликтов. Говорить о том, что бюд­жетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участни­ков бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя

Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран. М.: ООД ИМЭМО РАН, 1995. С. 156.

² Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997.

^! См., например: Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 8.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетно­го процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго опре­деленных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая вклю­чает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов вла­сти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса»¹. Действительно, система бюджетного устройства затраги­вает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только орга­нов власти и управления, однако этим не исчерпывается. Федеральная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области фи­нансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахо­ждения компромисса интересов федерации и ее субъектов и прежде всего компромисса в разрешении противоречия между бюджетной са­мостоятельностью субъектов РФ и их определенной зависимостью от поступлений из федерального бюджета.

Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмомпонимается форма бюджетного уст­ройства в федеративном государстве, которая предусматривает делеги­рование власти и самостоятельное управление финансовой сферой субъектами федерации на основе компромиссного учета интересов фе­дерации, представленных в федеральном бюджете, с интересами субъ­ектов федерации и органов местного самоуправления. Сущность бюд­жетного федерализма заключается в законодательном установлении бюджетных прав, обязанностей и правил взаимодействия на всех стади­ях бюджетного процесса двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления. Государство на всех ста­диях бюджетного процесса, используя установленные принципы, мето­ды и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формиру­ет бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения цен­трализованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных реше­ний между представителями различных уровней власти в области фи­нансов. Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по

¹ Такая трактовка понятия бюджетного федерализма дается в работе: Лавров А. М-Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1995. № 8. С. 21. По существу данную точку зрения разделяют и авторы пособия: Дада-шев А. 3., Черник Д. Г. Финансовая система России: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 144.

предоставлению определенных услуг населению. Для государств с мно­гонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно про­живающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соот­ветственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица феде­ральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Мо­гут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражда­нам за счет средств бюджетов разных уровней. Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффек­тивное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать раз­витию региональных экономик и выполнению общеполитических ре­шений в интересах всего государства. Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и прежде всего в ор­ганизации трансфертов между бюджетов разного уровня.