Правовое положение органов, осуществляющих бюджетный контроль.
Осуществление бюджетного контроля в разной степени присуще всем органам исполнительной власти. В зависимости от их правового статуса и реализуемых полномочий можно выделить органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.
Бюджетный контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации, мэрии субъектов РФ, администрации муниципальных образований, главных распорядителей бюджетов, которые осуществляют контрольные полномочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти России и в соответствии со ст. 114 Конституции и Законом о Правительстве РФ контролирует разработку и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет контроль валютных отношений.
В целях повышения эффективности проведения финансового контроля Правительство РФ имеет право образовывать специализированные комиссии.
Большое значение в бюджетно-контрольной деятельности имеют специально образованные органы исполнительной власти: Минфин России, Федеральное казначейство, Росфиннадзор, федеральные службы по финансовым рынкам, по финансовому мониторингу, страхового надзора, ФНС России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Минфин России осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями и получателями бюджетных средств, а также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц, получающих гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции. В определенных случаях Минфин России имеет право осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Федеральное казначейство состоит из центрального аппарата и территориальных органов - управлений Федерального казначейства по субъектам РФ и отделений Федерального казначейства по городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Особое значение в этой системе принадлежит территориальным органам Федерального казначейства, так как именно через них реализуются основные функции по распределению регулирующих налоговых доходов бюджетов и осуществлению расходов федерального бюджета. Данные функции осуществляются при строгом соблюдении принципа единства кассы в соответствии с процессуальными стадиями казначейского исполнения бюджета.
Полномочия Федерального казначейства в бюджетном процессе определены ст. 166.1 БК, на основании которой этот орган уполномочен:
o производить распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы РФ в соответствии с действующим законодательством;
o открывать в Банке России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством РФ;
o устанавливать порядок открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств федерального бюджета;
o открывать и вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
o вести сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
o доводить до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств;
o вести учет и составлять отчетность по кассовому исполнению федерального бюджета;
o составлять отчетность об исполнении федерального и консолидированного бюджета на основании данных, представленных главными распорядителями средств федерального бюджета и другими уполномоченными органами управления и исполнения бюджетов всех уровней;
o осуществлять иные полномочия в соответствии с БК и иными актами бюджетного законодательства либо полномочия, возложенные Президентом РФ и Правительством РФ.
Выполняя названные функции, органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Они осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Организация действенного казначейского контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью является одним из главных приоритетов современной бюджетной политики Российского государства и ее законодательного оформления.
Согласно ст. 267 БК Федеральное казначейство осуществляет бюджетный контроль за соблюдением бюджетного законодательства, а именно:
o непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
o непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
o непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
o непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
o соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
o наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Минфином России, возникновение у него денежных обязательств.
В контрольной деятельности органов Федерального казначейства можно выделить два направления: контроль за доходами и контроль за расходами бюджетных денежных средств. Контрольные полномочия органов Федерального казначейства соответствуют стадиям процесса казначейского исполнения бюджета. На стадии санкционирования расходов проводится предварительный контроль. На стадии финансирования расходов федерального бюджета проводится текущий контроль.
Казначейство является единственным федеральным органом государственного финансового контроля в России, для которого предварительный контроль является приоритетным направлением деятельности.
Предварительный казначейский контроль - это контроль, проводимый до совершения финансовых операций на стадии установления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договоров, других финансово значимых документов. В рамках предварительного контроля оно следит за непревышением лимитов бюджетных обязательств, за непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями бюджетных средств, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств, за соответствием расходов представленным документам и т.п. Этот вид контроля осуществляется в момент учета органами Федерального казначейства принимаемых получателями бюджетных средств денежных обязательств и препятствует принятию обязательств, не обеспеченных назначениями, установленными законом о федеральном бюджете. Получатели бюджетных средств не должны принимать обязательства, оплата которых не предусмотрена в законе о федеральном бюджете. Также принимаемые бюджетные денежные обязательства не должны выходить за пределы доведенных до соответствующих получателей лимитов бюджетных обязательств. В соответствии с БК принятие денежных обязательств осуществляется путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей. Для постановки на учет в первую очередь проверяется договор, на основании которого производится расходование средств федерального бюджета. Его показатели заносятся в журнал учета договоров на принятие бюджетных обязательств. Принятому на учет бюджетному обязательству присваивается уникальный учетный номер. Бюджетное обязательство вносится в карточку контроля за бюджетными обязательствами, которая открывается учреждению отдельно по каждому коду бюджетной классификации РФ. По окончании финансового года формируется ведомость контроля неисполненных бюджетных обязательств по каждому учреждению (приказ Минфина России от 19.09.2008 № 98н "О порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета").
На предварительной стадии контролируется соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств, и наличие у получателя бюджетных средств документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.
Предварительный казначейский контроль предшествует фактическому исполнению бюджета, т.е. поступлению налоговых и иных платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам. Фактически этот контроль осуществляется в процессе регулирования доходов бюджетов разных уровней, поступающих на счета органов Федерального казначейства.
Основной целью предварительного бюджетного контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, является предотвращение (превенция) нецелевого расходования средств бюджета.
Текущий казначейский контроль проводится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, данных об использовании средств бюджетополучателями. Этот контроль, состоящий в регулярной проверке соблюдения распорядителями бюджетных средств финансовой дисциплины, т.е. соблюдения бюджетных норм и нормативов, своевременного осуществления финансово-денежных расчетов, а также целевого использования бюджетных средств, осуществляется за оперативной деятельностью на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета.
Федеральное казначейство начинает проверочные мероприятия в рамках текущего контроля уже на стадии принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств, регистрируя заключение договоров между получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) в порядке, предусмотренном ст. 250 БК. Текущий контроль осуществляется при финансировании расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствия документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.
Кроме названного, ст. 243 БК на Федеральное казначейство в рамках текущего контроля возлагает обязанности:
o по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;
o совершению разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
o осуществлению платежей от имени получателей средств федерального бюджета.
Наряду с этим на основании ст. 251 БК Федеральное казначейство расходует средства федерального бюджета только после проверки соответствия платежных и иных документов требованиям бюджетного законодательства, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.
Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган Федерального казначейства документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета только после проверки соответствия представленных платежных и иных документов требованиям законодательства, сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Федеральное казначейство осуществляет процедуры выверки и подтверждения исполнения денежных обязательств и совершает разрешительную надпись. Только подтвержденное денежное обязательство федерального бюджета является основанием для совершения расходования средств федерального бюджета. На данном этапе Федеральное казначейство препятствует оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений, а также расходов, которые превышают доведенные до бюджетного учреждения объемы финансирования по кодам бюджетной классификации. Кроме того, органы Федерального казначейства проверяют соблюдение бюджетными учреждениями требований в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов.
Осуществлению такого бюджетного контроля способствует реализуемая в соответствии с принципом единства кассы технология функционирования единого казначейского счета (ЕКС) (распоряжение Правительства РФ от 23.01.2000 № 107-р; письмо Банка России от 28.02.2000 № 55-Т), которая в качестве обязательного условия включает механизм финансирования расходов через лицевые счета получателей бюджетных средств, открытые в органах Федерального казначейства, и соответствующую систему бюджетного учета и отчетности.
Основными целями текущего бюджетного контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, является использование бюджетных средств в соответствии с утвержденными нормативами, обеспечение правильности ведения операций со средствами федерального бюджета на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.
Роль Федерального казначейства не ограничивается исполнением формализованных процедур предварительного и текущего контроля. Оно может также выступать в качестве контролера, проверяющего органы исполнительной власти на достоверность финансовых операций (соответствие реальной стоимости товаров (услуг), поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены) и на эффективность расходования средств федерального бюджета. Органы Федерального казначейства на основе Плана основных вопросов экономической и контрольной работы Министерства финансов Российской Федерации на очередной год, заданий и указаний Минфина России по собственной инициативе, а также во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля по особому плану могут осуществлять последующий контроль целевого исполнения средств федерального бюджета.
Предварительный и текущий бюджетный контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства, охватывает все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета бюджетополучателей.
В процессе осуществления бюджетного контроля Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти и координирует их работу. Необходимо отметить, что предварительный и текущий контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства, не может полностью исключить возможность нецелевого использования бюджетных средств. В этой связи возникает необходимость последующего бюджетного контроля, который реализуется Росфиннадзором.
Полномочия Росфиннадзора определены ст. 268 БК, согласно которой названный орган осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.
Росфиннадзор осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Правовое положение Росфиннадзора определяется постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" и постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора".
Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий контроль:
o за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
o соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
o исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
В целях реализации своих полномочий Росфиннадзору предоставлены следующие основные права:
o проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
o проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
o направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;
o осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;
o запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Росфиннадзора вопросам.
Финансовый контроль Росфиннадзора осуществляется путем проведения ревизий и проверок, целью которых является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.
Бюджетный кодекс закрепляет за Росфиннадзором руководящую роль в системе органов государственного и муниципального финансового контроля, созданных органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований). Росфиннадзор наделяется правом контролировать все органы государственного (муниципального) финансового контроля, созданные органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), на предмет соблюдения и исполнения ими законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Необходимо также отметить, что в целях совершенствования нормативно-правовой базы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, проработки предложений об установлении стандартов контрольной деятельности, обсуждения актуальных правовых проблем развития государственного финансового контроля и практики правового обеспечения контрольной деятельности при Росфиннадзоре образован Научно-консультативный совет по правовым вопросам.
Последовательное осуществление Федеральным казначейством и Росфиннадзором всех форм бюджетного контроля обеспечивает целевое использование бюджетных средств и предотвращение нарушений финансовой дисциплины участниками бюджетного процесса.
На основании ст. 270.1 БК органы исполнительной власти и органы местной администрации вправе создавать подразделения внутреннего контроля или финансового аудита, осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Органы исполнительной власти и органы местной администрации имеют право создавать подразделения внутреннего финансового аудита, ориентированные в большей мере на экспертно-аналитическую деятельность. Они должны способствовать повышению эффективности управления и использования бюджетных средств соответствующими органами исполнительной власти (органами местной администрации). Достижение указанных целей может осуществляться за счет разработки и контроля за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также за счет подготовки и организации осуществления мер по повышению результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.