Условия возникновения расходных обязательств

Рассмотрим теоретические и правовые основы государственных расходов (расходов федерального бюджета и расходов бюджетов субъ­ектов Российской Федерации).

Государственные расходы непосредственно связаны с функциями государства по управлению общественным развитием. Именно государственные расходы обеспечивают структурную перестройку экономики, модернизацию и техническое переоснащение отраслей, обеспечение инвестиционной политики, позволяют финансировать народно­хозяйственные нужды, проводимую социальную политику. Другими словами, спектр влияния государственных расходов весьма широк и требует большого внимания. Умелое использование такого тонкого и весомого инструмента, как государственные расходы, позволяет суще­ственным образом влиять на общее экономическое положение госу­дарства и каждой отрасли в отдельности. Снижая или увеличивая долю государственных расходов выделяемой конкретной отрасли, можно таким образом активизировать или, напротив, снизить ее финансовые возможности, соответственно уменьшив или увеличив потенциальную возможность достижения более высоких результатов.

Анализ структуры государственных расходов за последние сто­летия показывает се существенное изменение, что свидетельствует о смене приоритетов государственной политики. Так, до середины XX в. основную долю в государственных расходах занимали расхо­ды на управление и развитие экономики. Это было связано с про­цессом становления новых систем управления и бурным развитием технологий, позволяющих модернизировать экономику в целом. В настоящее время 3/4 бюджетов западных стран направляются на финансирование социальных и экономических программ. Естествен­но первопричиной смены приоритетов стало изменение настроений общества в целом. Если ранее основной целью общества и государ­ства было формирование полноценной экономической инфраструк­туры и основная масса государственных расходов была направлена именно на такие статьи бюджетов, то в настоящий момент главная забота общества – создание приемлемых условий жизни для населения, в связи с чем и основные расходы государства стали направ­ляться на социальные статьи бюджетов.

Именно через расходы бюджетов государство оказывает воздей­ствие на социально-экономическое состояние общества. Поэтому состав и структура расходов бюджетов в значительной мере отра­жают структуру государственного управления, поскольку именно в системе властных органов государственного управления воплоща­ются функции государства по регулированию экономики и соци­альной сферы.

Существуют различные подходы к проблеме государственных расходов. Считается, что государственные расходы должны быть минимальными, а экономика сама в состоянии решить возникающие проблемы. С этой точки зрения государственные расходы будут компенсированы расходами людей, обеспечивающих совокупный спрос, который поддерживается за счет снижения процентных ставок нало­гов. С одной стороны, это порождает возникновение дополнитель­ных средств у населения, которое тратит высвободившиеся средства на приобретение товаров и услуг. С другой стороны, снижение ста­вок налогов возможно только в случае общего сокращения государ­ственных расходов. В данном случае государству уже нет необходимо­сти аккумулировать столь обширные денежные ресурсы для распреде­ления на нужды общества, и соответственно оно имеет возможность уменьшить налоговое бремя.

Теория рациональных ожиданий. Другая точка зрения принадле­жит приверженцам теории рациональных ожиданий. Согласно этой теории государство не должно заботиться о сумме своих расходов и стремиться к их минимизации, а, напротив, должно само стимули­ровать совокупный спрос. Следуя данной логике, можно сказать, что, во-первых, экономика не в состоянии самостоятельно справить­ся с возникающими проблемами, поэтому общество и нуждается в поддержке со стороны государства, во-вторых, государство может формировать самостоятельно спрос на продукцию предприятий, соз­давая тем самым совокупное предложение и обеспечивая взаимо­связь и сбалансированность развития всех отраслей экономики.

Стоит заметить, что в настоящее время в чистом виде не при­меняется ни один из подходов. Государства стараются поддержи­вать отрасли и производства, которые необходимы для нормального существования общества. Таким образом, отрицается возможность рынка самостоятельно решать социальные и государственные про­блемы. С другой стороны, государства стараются обращать более пристальное внимание на суть и объемы своих расходов, дабы сделать их более эффективными и менее обременительными для общества в качестве налогов. Кроме того, имеется тенденция к увеличению прозрачности государственных расходов на всех уров­нях, что связано с повышением сознательности общества и желани­ем населения четко представлять себе результаты работы денежных средств, которые были отданы государству в качестве налоговых платежей в бюджет.

Социально-экономическая сущность расходов бюджета прояв­ляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристиками. При этом качественная харак­теристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная – их величину. Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов:

- природой и функциями государства;

- уровнем социально-экономического развития страны;

- разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством;

- административно-территориальным устройством государства;

- формами предоставления бюджетных средств и т.п.

Сочетание этих факторов порождает ту или иную структурную систему расходов бюджета любого государства на определенном эта­пе социально-экономического развития.

Существуют определенные требования общеэкономического ха­рактера к определению состава и структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы каждая государственная услуга давала необходимую отдачу не только материального, но и социаль­ного характера.

Разумные объемы и структура государственных расходов – один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику.

С точки зрения социально-экономической сущности расходы бюд­жета государства – экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному на­значениям.

Признаки классификации расходов бюджета. Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В теории и прак­тике российских финансов существует несколько признаков класси­фикации расходов бюджета: по влиянию на процесс расширенного воспроизводства. В этом случае выделяются текущие и капитальные бюджетные расходы. В составе последних может быть выделен бюджет развития.

Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих по­требностей. Эти расходы включают затраты на государственное по­требление (содержание экономической и социальной инфраструк­туры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки това­ров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных учреждений), текущие субсидии нижестоящим ор­ганам власти, государственным и частным предприятиям, транс­портные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы. Как правило, эти расходы в основном соответствуют затратам, отраженным в обычном бюджете или бюджете текущих расходов и доходов.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долго­срочные бюджетные кредиты государственным и частным предпри­ятиям, местным органам власти. Данная группа расходов отражает­ся в бюджете капитальных расходов и доходов государства.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформи­рован бюджет развития, он может составлять 2–4% всех расходов. Средства бюджета развития используются на поддержку экспорта и импортозамещающего производства, а также для развития высоких технологий и их внедрения, для финансовой поддержки конверсии предприятий оборонной промышленности. Порядок и условия фор­мирования бюджета развития определяются федеральным законом (Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ). Помимо бюджетных средств в бюджет развития могут включаться и другие средства, такие, как, связанные иностранные кредиты, получаемые Россией в соответст­вующем году, разнообразные нерегулярные доходы, например пре­вышение против плана поступлений от внешнеторговой деятельно­сти и др. Средства бюджета развития расходуются на финансирова­ние инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе, на выполнение государственных гарантий, принятых на себя Пра­вительством Российской Федерации в части осуществления инве­стиций, и другие цели. Финансирование из бюджета развития пред­ставляется в основном на возвратной основе. Как правило, средства бюджета развития выступают в качестве дополнительного условия в осуществлении каких-либо крупных проектов, поэтому фактиче­ский объем инвестиций, осуществляемых в связи с использованием бюджета развития, значительно больше самого этого бюджета по функциональному содержанию. Все расходы бюджетов всех уровней подразделяются на несколько крупных разделов и подразделов, являющихся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации:

1) общегосударственные вопросы:

- функционирование Президента Российской Федерации;

- функционирование высшего должностного липа субъекта Российской Федерации и муниципального образования;

- функционирование законодательных (представительных) орга­нов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;

- функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, местных администраций;

- судебная система;

- обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможен­ных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора;

- обеспечение проведения выборов и референдумов;

- международные отношения и международное сотрудничество;

- государственный материальный резерв;

- фундаментальные исследования;

- обслуживание государственного и муниципального долга;

- резервные фонды;

- прикладные научные исследования в области общегосударст­венных вопросов;

- другие общегосударственные вопросы;

- национальная оборона:

- Вооруженные Силы Российской Федерации;

- модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований;

- мобилизационная и вневойсковая подготовка;

- мобилизационная подготовка экономики;

- подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасно­сти и миротворческой деятельности;

- ядерно-оружейный комплекс;

- реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;

- прикладные научные исследования в области национальной обороны;

- другие вопросы в области национальной обороны.

2) национальная безопасность и правоохранительная деятельность:

- органы прокуратуры;

- органы внутренних дел;

- внутренние войска;

- органы юстиции;

- система исполнения наказаний;

- органы безопасности;

- органы пограничной службы;

- органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

- зашита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона;

- обеспечение пожарной безопасности;

- миграционная политика;

- модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов;

- прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

- другие вопросы в области национальной безопасности и пра­воохранительной деятельности;

3) национальная экономика:

- общеэкономические вопросы;

- топливно-энергетический комплекс;

- исследование и использование космического пространства;

- воспроизводство минерально-сырьевой базы;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- водные ресурсы;

- лесное хозяйство;

- транспорт;

- дорожное хозяйство;

- связь и информатика;

- прикладные научные исследования в области национальной экономики;

- другие вопросы в области национальной экономики;

4) жилищно-коммунальное хозяйство:

- жилищное хозяйство;

- коммунальное хозяйство;

- благоустройство;

- прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;

- другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;

5) охрана окружающей среды:

- экологический контроль;

- сбор, удаление отходов и очистка сточных вод;

- охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания;

- прикладные научные исследования в области охраны окру­жающей среды;

- другие вопросы в области охраны окружающей среды;

6) образование:

- дошкольное образование;

- общее образование;

- начальное профессиональное образование;

- среднее профессиональное образование;

- профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;

- высшее и послевузовское профессиональное образование;

- молодежная политика и оздоровление детей;

- прикладные научные исследования в области образования;

- другие вопросы в области образования;

7) культура, кинематография, средства массовой информации:

- культура;

- кинематография;

- телевидение и радиовещание;

- периодическая печать и издательства;

- прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации;

- другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации;

8) здравоохранение, физическая культура и спорт:

- стационарная медицинская помощь;

- амбулаторная помощь;

- медицинская помощь в дневных стационарах всех типов;

- скорая медицинская помощь;

- санаторно-оздоровительная помощь;

- заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов;

- санитарно-эпидемиологическое благополучие;

- физическая культура и спорт;

- прикладные научные исследования в области здравоохране­ния, физической культуры и спорта;

- другие вопросы в области здравоохранения, физической куль­туры и спорта;

9) социальная политика:

- пенсионное обеспечение;

- социальное обслуживание населения;

- социальное обеспечение населения;

- охрана семьи и детства;

- прикладные научные исследования в области социальной по­литики;

- другие вопросы в области социальной политики;

10) межбюджетные трансферты:

- дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии);

- субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- иные межбюджетные трансферты;

- межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В функциональной классификации расходов по разделам и подразделам хорошо видна роль государства в разных областях общественной жизни.

Каждый из названных функциональных подразделов расходов делится в свою очередь на целевые статьи и виды расходов. Перечень целевых статей и видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов и отражает расходы бюджетов на реализацию целевых программ и детализирующее функциональное наполнение деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса. Выделение средств по отдельным видам целевых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, предусмотренным органами государственной власти. Ведомственный признак позволяет выделить в каждой группе расходов перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных вне­бюджетных фондов, местного бюджета (соответствующее министер­ство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования). Этот признак классифика­ции расходов бюджета отражает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с реформированием системы орга­нов государственного управления и местного самоуправления.

Экономический признак позволяет рассмотреть расходы бюдже­тов в зависимости от экономического содержания операций сектора государственного управления. Классификация расходов по эконо­мическому содержанию создает предпосылки для рационального использования бюджетных средств, является необходимой базой для осуществления эффективного и действенного контроля за использо­ванием бюджетных ассигнований.

Расходы бюджета – выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

Правовая основа расходов бюджетов. Рассмотрим общие поло­жения о расходах бюджетов бюджетной системы Российской Фе­дерации, регулируемые нормами бюджетного права (ч. 2, раздел 3, гл. 10 БК РФ).

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Россий­ской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обя­зательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном фи­нансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствую­щих бюджетов (ст. 65 БК РФ).

Расходными полномочиями называются права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией экономиче­ских отношений по поводу формирования расходов бюджетов.

Распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации определяется на законодательном уровне. Оно зафиксировано в Бюджетном кодексе Российской Фе­дерации, а также в Федеральном законе «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 31 декабря 2005 г. № 184 и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131.

Основным изменением политики федерального правительства в реализации данного направления развития бюджетного федерализма стал отказ от использования категории «расходы» и от подхода по закреплению за каждым уровнем власти и местного самоуправления конкретного перечня расходов, которые должны финансироваться из соответствующего бюджета, и переход к разграничению «расход­ных полномочий».

В связи с разграничением расходных полномочий между уров­нями бюджетной системы в рамках проводимой реформы совер­шенствования бюджетного устройства и межбюджетных отношений были отделены три функции, формирующие обязательства бюджета по финансированию расходов (расходные обязательства):

- введение и установление полномочия;

- выделение финансовых ресурсов для осуществления полно­мочия;

- исполнения полномочия.

При разграничении расходных обязательств возможны следую­щие комбинации вышеперечисленных трех позиций:

- все три функции осуществляются одним уровнем власти (в данном случае речь идет о расходных обязательствах в пределах собственных полномочий, которые не могут устанавливаться властями других уровней и финансируются за счет собствен­ных средств соответствующих бюджетов);

- рамочное правовое регулирование осуществляется одним уров­нем власти, детальное правовое регулирование, финансиро­вание и предоставление средств на осуществление расходных полномочий – другим уровнем власти;

- детальное правовое регулирование и финансирование осуществляются одним уровнем власти, предоставление – другим (в тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, одновременно возника­ют «вмененные» расходные обязательства по предоставлению услуги бюджета более низкого уровня и расходные обязатель­ства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета).

Новая система гарантирует самостоятельность каждому уровню власти в определении обязательств по собственным предметам веде­ния и защищает бюджеты от «необеспеченных мандатов». Суть ново­го механизма, отраженная в ст. 84, 85, 86 новой редакции Бюджетно­го кодекса Российской Федерации, заключается в следующем.

Расходное обязательство рассматривается как совокупность обязательств по:

- правовому регулированию (рамочному или детальному);

- финансированию;

- предоставлению тех благ и (или) услуг, которые данным рас­ходным обязательством предусмотрены.

Расходные обязательства – обусловленные законом, иным норма­тивным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или дейст­вующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физи­ческому или юридическому лицу, иному публично-правовому обра­зованию, субъектам международного права средства соответст­вующего бюджета.

Принципиальная схема разграничения расходных обязательств по уровням государственной власти и местного самоуправления приведена в табл. К.М.1.1.

Сводная оценка изменений расходных обязательств бюджетов разных уровней в условиях 2005 г. показала, что местные бюджеты суммарно сократили свои обязательства более чем на 320 млрд руб., или на четверть от существующего уровня. С другой стороны, резко увеличился объем расходных обязательств, закрепленных за регио­нальным уровнем власти (более чем на 300 млрд руб.), что под­тверждается данными табл. К.М.1.2.

Итогом изменения финансируемых расходных обязательств бюд­жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации явля­ется незначительное увеличение обязательств федерального бюджета и существенное перераспределение обязательств с местного уровня на региональный. С местных бюджетов сняты обязательства по государст­венным полномочиям. Основная их часть (учебный процесс, адресные жилищные субсидии населению, натуральные льготы в случае их сохранения) теперь будет финансироваться за счет субвенций из регио­нальных бюджетов. Следовательно, налоговые доходы должны быть перераспределены в пользу региональных бюджетов, однако значи­тельная их часть вернется в местные бюджеты в виде субвенций.

Таблица K.M.1.I

Однако полномасштабному внедрению этого принципа не способствует тот факт, что, согласно Конституции Российской Феде­рации, вопросов, относящихся исключительно к региональным и муниципальным органам власти, относительно немного. Поэтому реализация схемы внедрения собственных полномочий ограничена этими рамками. По мнению экспертов, наиболее широко будет применяться вторая схема – «рамочное регулирование». Именно по этому принципу, в частности, обеспечивается большая часть соци­альной политики.

Бюджетные обязательства. С учетом высокой дифференциации регионов и отдельных муниципальных образований по различным социально-экономическим показателям большое значение имеет процедура делегирования полномочий, сопровождающаяся выделе­нием субвенций.

Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено зако­ном (решением) о бюджете на соответствующий год, называются бюджетными обязательствами.

С точки зрения требований повышения эффективности и результативности бюджетных расходов, а именно среднесрочного планирования, ориентированного на результат, одна из существенных новаций – раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств (табл. К.М.1.3). Схема бюджетирования, ориентиро­ванного на результат в рамках среднесрочного финансового плани­рования, приведена ранее на рис. Б.М43.

Таблица К.М.1.3

Структура бюджетных обязательств