Paзличные типы партнерства государства и частного сектора и их роль в реализации транспортных проектов

Е.В. Попова, заместитель Генерального директора АО «ИЭРТ», к.э.н.

Государственно-частное партнерство за последние 20 лет стало основой взаимодействия государства и бизнеса в промышленно развитых странах.

Государственно-частное партнерство определено и как важнейшее направление деятельности Правительства Российской Федерации. Однако к настоящему времени оно еще не получило в нашей стране достаточного развития, нет ясного понимания возможности его практического использования. В связи с этим значительный интерес представляет зарубежный опыт в данной области.

Государственно-частное партнерство занимает сегодня ведущие позиции в таких секторах экономики зарубежных стран, как жилищно-коммунальное хозяйство, электроэнергетика, железные дороги и другие виды общественного транспорта; в строительстве и эксплуатации автодорог. По своей сути оно представляет собой альтернативу приватизации в тех сегментах государственной и муниципальной собственности, где приватизация невозможна по социально-политическим, стратегическим и иным причинам. ГЧП используется более чем в 100 странах мира:

в наиболее развитых странах (США, Великобритания, Германия, Франция, Италия, другие государства ЕС, Австралия, Канада, Япония);

в Центральной и Латинской Америке (Мексика, Аргентина, Бразилия, Чили, Боливия, Коста-Рика, Венесуэла, Колумбия, Боливия);

в Азии, Австралии и Океании (Китай, Республика Корея, Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш, государства ОПЕК, Австралия, Новая Зеландия, Индонезия, Малайзия, Сингапур);

в Восточной Европе (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария);

В СНГ (Украина, Казахстан, Узбекистан, Молдова, Армения);

в Африке (Танзания, Мадагаскар, Нигер, Камерун, Замбия).

В современном понимании партнерство государства и частного сектора представляет собой стратегический, институциональный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг.

Экономическую суть ГЧП можно определить как передачу государством (муниципальным образованием) объекта государственной (муниципальной) собственности частной или смешанной компании в целях строительства, эксплуатации, управления и т.п. на конкурсной, возмездной основе, на определенный срок и за плату. ГЧП предполагает разделение прав и обязанностей, в первую очередь, в вопросах собственности, между всеми участниками проекта партнерства: государством в лице его различных субъектов, частными компаниями, общественными организациями (например, экологическими) и т.д.

ГЧП позволяет:

1. При неизменном сохранении объекта в государственной собственности передать его в эффективное управление частному сектору в рамках строгого контроля за его деятельностью; права собственности на средства производства принадлежат государству, а на производимую продукцию, как правило, - частной компании.

2. В случае нарушения со стороны частной компании положений заключенного с государством соответствующего договора партнерства лишать ее права хозяйствования на объекте государственной собственности и возвращать объект в государственное управление или передавать его другому хозяйствующему субъекту.

3. Переложить бремя содержания объектов государственной собственности, в первую очередь, в сфере социально-производственной инфраструктуры и естественных монополий на частный сектор.

4. Добиваться рациональной эксплуатации природных ресурсов, объектов и услуг, находящихся в общественной) государственной и муниципальной) собственности.

5. Обеспечивать техническое и технологическое развитие государственных и муниципальных производств, объектов и услуг.

6. Обеспечить эффективное функционирование объектов государственной собственности, рациональное управление и контроль, защиту окружающей среды.

7. Получать дополнительные доходы в бюджеты за счет концессионных платежей, участия в прибылях и т.п.

При этом государственно-частное партнерство в промышленно развитых странах претерпело значительные изменения за последние 20 лет. В 80-е гг. политика участия государства в различных отраслях экономики на условиях государственно-частного партнерства была еще недостаточно продумана и разработана и основным, наиболее простым решением, была продажа активов государственных (муниципальных) монополий частным фирмам с целью дальнейшей эксплуатации жилищно-коммунального хозяйства, транспортной системы и т.д. Однако эйфория первых лет реформирования отношений государства и частного сектора в развитых странах в данном направлении и надежды на создание в ближайшем будущем менее обремененного текущими хозяйственными проблемами государства, постепенно сменялись трезвыми оценками трудностей на этом пути.

Решения по передаче функций госуправления важнейшими объектами жизнеобеспечения частному бизнесу не приводили к ожидаемым результатам и дали ясное понимание того, что эффективное функционирование отраслей коммунального хозяйства, а также других отраслей экономики возможно только при условии, что существуют стабильные правила игры, разрабатываемые и контролируемые государством. Эти правила игры более полно стали учитываться в контрактах, регулирующих взаимоотношения большого количества "игроков", как частных, так и государственных.

Многие страны в 80-е гг., имея слабый опыт государственно-частных партнерств, в том числе западноевропейские страны, создавали специальные агентства, занимающиеся таким типом контрактов. В числе прочих функций, агентства осуществляли контроль за соблюдением обязательств по контрактам, производили статистический анализ; помогали местным органам власти; поддерживали государственную (муниципальную) власть в разработке институциональных решений.

Сегодня на рынке коммунальных служб существуют две основные концепции - "англосаксонская", которая приводит в конечном счете к приватизации предприятий, и "латинская", носителями которой выступают в основном Франция и Германия. "Англосаксонской" модели придерживаются США, Великобритания, некоторые страны Латинской Америки, Юго-Восточной Азии, Индия. В соответствии с этой моделью для достижения оптимального результата следует повсеместно ввести конкурентную среду, разрабатывать четкие краткосрочные контракты, создавать контролирующие органы, следящие за их исполнением. Однако трудно говорить о данной модели в нынешнем ее виде как о стопроцентном частном предпринимательстве, т.к. сам вид предоставляемых услуг в коммунальной сфере предполагает необходимость контроля за деятельностью предприятия со стороны властей.

В соответствии с "латинской" моделью государство, делегирующее полномочия, не отдает частному предприятию всех исключительных прав. Государственно-частное партнерство в этом случае предполагает передачу управления инфраструктурой и/или хозяйственными объектами от федеральных и муниципальных властей частным компаниям. При этом активы остаются в государственной собственности. Государство сохраняет за собой право выбора основной стратегии развития и инвестиционной стратегии. Что же касается удовлетворения потребностей населения – для чего собственно и существуют коммунальные службы – этим занимаются профессиональные частные фирмы на свой страх и риск.

Основным достоинством "латинской" модели является возможность достичь сбалансированности решений, при которой соблюдаются интересы всех сторон (властей, частных предприятий, потребителей). Она широко используется во Франции, Германии, Дании, Голландии; начала применяться в последнее десятилетие и в некоторых странах восточной Европы. Так, в г. Гданьске "латинская модель" применяется для служб канализации и водоснабжения.

В целом, современные контракты государственно-частного партнерства представляют собой не готовые стандартные юридические формы, а различаются в зависимости от типа партнерства и специфики отрасли (см. таблицу 1). Они позволяют улучшать качество обслуживания, оптимизировать пользование ресурсами и осуществлять необходимую модернизацию объекта.

Таблица 1