Право оперативної самостійності у фінансовому праві

Розкриваючи специфіку методу фінансово-правового регулювання — мето­ду владних приписів — і аналізуючи таку його ознаку, як розподіл прав і обов'язків суб'єктів фінансових правовідносин, ступінь визначеності цих прав і обов'язків, міру "автономності" дій вказаних суб'єктів, Л. К. Воронова кон­статує, що, оскільки фінансові правовідносини виникають тільки на основі нор­мативно-правових актів, тому обсяг прав і обов'язків учасників цих відносин, як і в адміністративному праві, точно встановлюється державою, але, на відміну від адміністративних правовідносин, учасники фінансово-правових відносин "позбавлені права оперативної самостійності". Хоча ще Ю. А. Ровінський звертав увагу на різний ступінь прояву владного характеру методу правового регулювання, що відрізняє фінансове право від інших галузей.

У фінансовому праві, як і в адміністративному, суб'єкти правозастосування також наділені правом вчиняти дії на власний розсуд, правом оперативної самостійності.

Під правом оперативної самостійностіми розуміємо визначену у межах законодавства певну ступінь свободи суб'єкта фінансового права діяти на влас­ний розсуд з метою прийняття оптимального рішення.

Право оперативної самостійності є ширшим за право на адміністративний розсуд, оскільки може реалізовуватись як у правозастосовчій, так і правотворчій діяльності, як органами державної влади і місцевого самоврядування, так й іншими суб'єктами фінансових правовідносин (підприємствами, установами, організація­ми, громадянами) в процесі реалізації ними норм фінансового права.

У радянській, а згодом і в українській юридичній літературі проблема меж оперативної самостійності учасників фінансових правовідносин при застосу­ванні норм фінансового права, по суті, не розглядалась.

Із розширенням сфери застосування ринкових методів регулювання еконо­міки дедалі частіше можна зустріти випадки наділення дискреційними повно­важеннями органів виконавчої влади у сфері фінансових відносин. Так, Ука­зом Президента України від 23 червня 1999 р. №714/99 "Про списання з суб'єктів підприємницької діяльності сум штрафних та фінансових санкцій" тимчасовим комісіям з питань забезпечення своєчасності сплати податків, внесення інших обов'язкових платежів та ефективного використання коштів, утвореним відповідно[8] до Указу Президента України від 28 лютого 1997 р. №187/97 "Про заходи щодо забезпечення наповнення до бюджету та посилен­ня фінансово-бюджетної дисципліни"[9] в Автономній Республіці Крим, об­ластях, містах Києві і Севастополі було надано право списати з платників податків — суб'єктів підприємницької діяльності з урахуванням їх фінансо­вого становища та характеру порушеньсуми штрафних та фінансових санкцій, нарахованих за несвоєчасну сплату податків і зборів (обов'язкових платежів), неподаткових платежів, суми пені, на них нараховані, що належали до сплати до 1 січня 1999 р. і не сплачені станом на 1 травня 1999 р. до бюджетів та державних цільових фондів. Однак при цьому необхідно підкреслити, що своє право списати з платників податків — суб'єктів підприємницької діяльності суми вказаних штрафних та фінансових санкцій тимчасові комісії з питань забезпечення своєчасності сплати податків реалізовували на власний розсуд з урахуванням лише фінансового становища та характеру порушень цих плат­ників податків. Тому ми не можемо погодитись із категоричним тверджен­ням про те, що «обсяг прав і обов'язків суб'єктів фінан­сових правовідносин до найменших нюансів встановлюється державою, при­чому ці суб'єкти повністюпозбавлені права оперативної самостійності, як це має місце, наприклад, в учасників адміністративно-правових відносин»[10].

В умовах утвердження ринкових відносин в України і дедалі ширшого ви­користання ринкових методів управління економікою розширення сфери роз­суду У фінансових правовідносинах і наділення їх учасників правом оператив­ної самостійності видається закономірним явищем з огляду на загальну тенденцію поєднання публічних і приватних начал у правовому регулюванні еко­номічних відносин ринкового господарства. Яскравим свідченням цього є положення Податкового кодексу України щодо податкового кредиту, вибору спеціальних податкових режимів, податкової оптимізації.

Яскравим свідченням цього також було по­ложення Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників по­датків перед бюджетами та державними цільовими фондами - щодо узгод­ження сум податкового зобов'язання, податкового компромісу, розстрочення і відстрочення податкових зобов'язань тощо. Проте не всі ці положення перейшли у Податковий кодекс України. Зокрема ми можемо говорити з вами лише про узгодження сум податкового забовяз’анння, яке конкретизоване Листом ДПСУ від 5.01.2012р[11].

Право оперативної самостійності у фінансовому праві може реалізовувати­ся по-різному. По-перше, право оперативної самостійності може виражатися у наданні суб'єктуфінансового права на йогорозсуд оцінювати юридичні факти.Так, наприклад, згідно з ст..169 Податкового кодексу України щодо граничного розміру доходу, який дає право на отримання податкової соціальної пільги одному з батьків. Як бачимо, умови виникнення суб'єктивного права платника податку на пільги та їх розмір визначені у самій статті. Обов'язок же компетентного орга­ну чи уповноваженої особи полягає лише у встановленні факту наявності підстав, в оцінці доказів, які свідчать про наявність цього факту, якийдає підстави для надання податкових пільг.

Різновидом права оперативної самостійності можна вважати також надан­ня суб'єкту фінансового права на його розсуд вибирати на основі вільного вибору один із декількох можливих варіантів поведінки, передбачених фінансово-правовою нормою. Так,наприклад, згідно з ч.4 ст.10 Податкового кодексу України При встановленні таких місцевих зборів: збір за місце паркування транспортних засобів та туристичного збору відповідні місцеві ради керуються власним розсудом з огляду на наявність об'єктів оподаткування і доцільності їх запровадження.

Необхідно відзначити, що у такий же спосіб правом оперативної само­стійності може наділятися й інша сторона фінансово-правового відношення в особі юридичних та фізичних осіб. Наприклад, відповідно до ст. 293 Податкового кодексу України, яка регулює особливості спрощеної системи оподаткування юридичних осіб, суб’єкт підприємницької діяльності – юридична особа, яка перейшла на спрощену систему оподаткування, має право самостійно обирати одну з наступних ставок єдиного податку: 3% доходу у разі сплати податку на додану вартість , або 5% доходу у разі включення податку на додану вартість до складу єдиного податку.

Наступний різновид права оперативної самостійності полягає у можливості прий­няття уповноваженим органом рішення, яке ґрунтується на приписах норм, що регламентують його діяльність, з допомогою загальних формулювань(типу "має право", "встановлює", "визначає" і т. п.), за якими не слідує вичерп­ний і точний перелік умов, коли він може діяти. При встановленні компе­тенції органів державного управління законодавство вживає нерідко генеральні норми, які встановлюють лише загальні рамки діяльності органів або містять не цілком визначені поняття: "державні інтереси", "доцільність", "в залеж­ності від потреби", "з врахуванням індивідуальних обставин справи" і т. д. Традиційно такі формулювання містяться в нормативних актах, які нада­ють суб'єктам застосування норм фінансового права деяких повноважень, не­обхідних для виконання покладених на них функцій. Так, відповідно до ст. 42 Глави 8 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України забезпечуєвиконан­ня Державного бюджету України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управліннявиконанням Державного бюджету Ук­раїни, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету[12].

До наступного виду права оперативної самостійності можна віднести прий­няття уповноваженим органом рішення на основі норм, якімістять гнучкі неконкретніпоняття і вирази(типу "у випадку необхідності", "у виняткових випадках", "виходячи з потреб", "відповідно до обставин" тощо). Суб'єкт засто­сування фінансово-правової норми сам з'ясовує зміст і призначення загальних понять. Таким чином, можливість вчиняти дії на власний розсуд обумовлюється самим формулюванням правила норми. Якщо правотворчий орган виражається недостатньо зрозуміло, то єдиним практичним виходом із цієї ситуації є роз­суд правозастосовчого органу. При цьому це зовсім не означає, що суб'єкт застосування абсолютно вільний у своїх діях. Від нього вимагається таке розу­міння цих понять, яке має найбільше поширення у цей момент у тій чи іншій сфері фінансової діяльності.

На підтвердження існування цього виду права оперативної самостійності наведемо приклади. Так, згідно Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, дозволених Законом "Про Державний бюджет України». Запозичення не використовуються для забез­печення фінансовими ресурсами поточних видатків держави за винятком ви­падків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги.Або, наприклад, відповідно до ч. 3 ст. 23 Кодексу, якщо в процесі виконання бюджету зміна обставинвимагає менших асигнувань головним розпорядникам бюд­жетних коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового орга­ну) приймає рішення про приведення у відповідність бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету).

З наведених прикладів видно, що суб'єктам застосування норм фінансово­ го права надається можливість вчиняти дії на власний розсуд частково тому, що правотворчий орган ввів поняття, які не піддаються точному визначенню (формулюванню) ("випадки, коли це необхідно для збереження загальної еко­номічної рівноваги"), частково ж тому, що правотворчий орган не дає конкретних ознак того чи іншого поняття ("зміна обставин").Цей вид права оперативної самостійності в принципі є найбільш небажаним, і користування ним слід допускати лише в окремих випадках.

Нарешті, п'ятий різновид права оперативної самостійності виражається у наділенні суб'єкта застосування правом виключної компетенції. Уповноваже­ний орган "у порядку винятку", "у виняткових випадках" на свій розсуд приймає у справі рішення. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. З Бюджетного кодексу Ук­раїни "бюджетний період для всіх бюджетів, передбачених цим Кодексом, скла­дає один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року". Водночас ч. 2 ст. З Кодексу говорить про те, що "відповідно до Конституції України, бюджетний період Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж передбачено частиною 1 цієї статті». При цьому "особливими обставинами, за яких Державний бюд­жет України може бути прийнято на інший, ніж передбачено частиною 1 цієї статті, бюджетний період", Кодекс визнає: "1) введення воєнного стану; 2) оголо­шення надзвичайного стану на всій території України чи її частині.

У перелічених та подібних до них випадках компетентний орган у межах наданих йому повноважень винятково на власний розсуд приймає у справі те чи інше рішення. Зацікавлені органи та інші особи не мають матеріального права на обов'язкове задоволення будь-яких вимог. Вони лише можуть зверта­тися до компетентного органу з відповідним клопотанням.

Такими, на нашу думку, є різновиди права оперативної самостійності у правотворчій і правозастосовчій практиці фінансової діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування при виданні ними нормативно-правових актів та прийнятті рішень з індивідуальних справ.

Надання суб'єктам реалізації фінансово-правових норм права оперативної самостійності має певне позитивне значення, скільки надає їм можливість ди­ференційовано підходити до вирішення конкретних фінансових справ, що доз­воляє найбільш оптимально й ефективно втілювати правила норм у життя. Однак гнучкість норм фінансового права має свої межі, виходити за межі яких суб'єкт реалізації права не повинен. Зокрема, у фінансовому праві правозастосовчий орган не може бути абсолютно вільним у своїх діях. Реалізація права оперативної самостійності у вирішенні фінансових справ можлива лише при умові дотримання певних вимог.