Местное самоуправление в 1785 - 1917 гг.
Городское самоуправление. Впервые специальное законодательное закрепление местное самоуправление в России получило в конце XVIII в. в ходе проведения реформ, касающихся изменения структуры управления обществом.
В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.
Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, являющиеся основными предпосылками истинного самоуправления.
Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.
В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной грамоты городам восстанавливается, и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.
Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.
В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло коррективы в избирательное право.
Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.
Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.
Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В 1870 г. городское самоуправление было введено в 46 губернских и областных городах.
В остальных городах и посадах губерний, исключая западные, предлагалось ввести Городовое Положение, учитывая обстоятельства, по предложению Министерства внутренних дел.
Относительно западных губерний, кроме Киева, а также применительно к городам прибалтийских губерний министр внутренних дел должен был войти в отношения с генерал-губернаторами для подготовки предложений и внесения их в законодательный орган. Иначе говоря, центральная власть, прежде чем вводить городское самоуправление, предварительно согласовывала вопрос с местными генерал-губернаторами. В Санкт-Петербурге, Москве, Одессе городское самоуправление могло быть введено после заключения общих городских дум, которые были затребованы Министерством внутренних дел и направлялись на разрешение законодательного органа. Как видим, правительство применяло избирательный метод введения городского самоуправления.
Ограничение числа городов, в которых вводилось в действие Городовое Положение, преследовало определенные цели. Правительство проводило эксперимент. Естественно, оно с осторожностью относилось к возможности массового внедрения самоуправления в городах. Оно боялось получить для себя мощный противовес в лице самоуправляющихся городов. Поэтому подавляющая часть городов самоуправления не имела.
Местное городское самоуправление занимало незначительное место в системе городов России. В основной части городов действовала система органов государственной власти и управления. Это означало, что самоуправление являлось не опорой государства, а лишь незначительным элементом, полностью зависимым от него, и размещалось на сравнительно небольшой территории страны.
Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.
В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала "освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения" <1>. Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 22. С. 359.
Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Городовое Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу: "Мещанин волен заводить станы всякого рода, и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания" <1>.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 22. С. 367
Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.
Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.
В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.
Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цеха или ремесленные управы. Управы цеха формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит: "Управы или цехи установить из одинакого ремесла". Аналогичное указание имеется в ст. ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.
В свою очередь, городское самоуправление представляло собой союз производственных единиц. Раньше это был союз общин. Теперь вместо общин появляются управы и цехи. Они формируются при условии, если в их состав входит не менее пяти мастеров одного вида ремесла. Пункт 4 Ремесленного Положения закрепил этот принцип следующим образом: "Не установлять управы или цеха, пока менее пяти мастеров того ремесла в городе" <1>. Данное указание означает, что предприятие могло быть создано при наличии не менее пяти специалистов одного и того же вида ремесла в пределах города.
--------------------------------
<1> Там же. С. 364.
Предпочтение, которое отдавалось развитию производства, прослеживается в статьях Положения о гильдиях. Все три гильдии имели право заводить свое производство. Например, первая гильдия (капитал от 10 до 50 тыс. руб.) была вправе заводить фабрики, заводы и морские суда (ст. 105). Второй гильдии не запрещалось иметь или заводить фабрики, заводы и речные суда (ст. 111). Третьей гильдии дозволялось иметь станы, производить рукоделия и содержать малые речные суда (ст. 117) <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 369.
Гильдии формировались по имущественному цензу. Управы и цеха - только по профессиональному признаку.
Производственное самоуправление по горизонтали представляло собой как бы два разных по содержанию института. Один формировался на основе имущественного ценза, другой - только на профессиональной основе.
Статья 16 Городового Положения гласит: "Мещанские промыслы да защищаются правосудием, и да подкрепляются порядком благочиния". Как видим, экономические права подкреплены юридическими гарантиями. Положение провозгласило полную экономическую свободу мещан и дало юридические гарантии для ее реализации.
Интересным, на наш взгляд, является и тот факт, что в Положении нет ни одной нормы, которая бы предусматривала налоги или какие-либо другие платежи на строительство и создание производств.
Такой подход, естественно, способствовал расширению инициативы людей в создании своего дела, развитию производственной сферы.
Правительство понимало, что вначале необходимо создать широкую производственную инфраструктуру на местах, укрепить ее, дать ей встать на ноги, а затем уже определять налоги и другие платежи. Налоги взимались только с работающих производств и промыслов, гостиных дворов и т.д. Действовавший порядок создавал все необходимые условия для расширения источниковой базы доходов, что вполне устраивало центральную и местную казну.
Городовое Положение 1870 г., а затем Городовое Положение 1892 г. фактически перечеркнули существенные нормы о реальности городского самоуправления, закрепленные в Городовом Положении 1785 г. Из последнего были исключены: Ремесленное Положение, провозгласившее систему производственного самоуправления, изначально являвшегося основой всякого самоуправления; статьи о свободном, уведомительном порядке создания производств, промыслов, строительства, а также статьи, определяющие главную роль человека-собственника в деле местного самоуправления.
Органы и формы осуществления местного самоуправления, согласно Городовому Положению, приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы - свое.
На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались Городская общая дума и Городская шестигласная дума. Исполнительную власть представлял городской магистрат, выполнявший решения городской думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цеха и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди, наверху - Городская общая дума и Городская шестигласная дума как органы представительные.
Городская общая дума избиралась согласно ст. ст. 29, 30, 157 Положения на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела один голос в городском обществе.
Городская шестигласная дума избиралась на заседании Городской общей думы. Городской глава, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.
К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в Городскую общую думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих управных старшин и старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в Городской общей думе.
Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения, все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного главу, который представлял их интересы в Городской шестигласной думе. Представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.
Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Городовому Положению 1785 г.
В соответствии с Городовым Положением, принятым в 1870 г., к органам городского самоуправления относились городское Избирательное собрание, Городская дума, городская управа.
Городские Избирательные собрания формировались для избрания гласных Городской думы через каждые четыре года. При этом избиратели и избираемые должны были обладать имущественным и возрастным цензом.
Городская дума являлась представительным органом, избранным определенным кругом лиц, обладающих недвижимым имуществом, о чем свидетельствует ст. 17 Городового Положения 1870 г.
Избирательный корпус состоял из влиятельных людей, обладающих собственностью в виде недвижимости и уплачивающих налоги и другие платежи в городскую казну. Неимущая часть населения не допускалась к голосованию. Права голоса лишались граждане, подвергшиеся суду за преступления и даже проступки, влекущие лишение или ограничение прав состояния, или исключение из службы...; отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях...; душевнобольные; лишенные духовного сана или звания за пороки, или же исключенные из сана или звания за пороки, или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат.
Не имели права голоса также губернатор, члены Губернского по городским делам присутствия, за исключением городского головы, члены губернского Правления и чины местной полиции.
Таким образом, представительные органы местного городского самоуправления создавались путем двухступенчатых выборов. Вначале формировалось Избирательное собрание из числа представителей различных производственных, купеческих единиц, обладающих недвижимостью, а также частных лиц, имеющих в городе недвижимую собственность в общем владении. Затем Избирательное собрание выбирало своих гласных в общую Городскую думу.
Положение 1870 г., по сравнению с Положением 1785 г., преследовало цель свертывания демократических начал в местном самоуправлении. Дискриминация граждан была закреплена в законодательном порядке. Статус граждан определялся в зависимости от их экономического состояния, принадлежности к виду религии и национальности.
Вопросы компетенции городского самоуправления решались в городовых Положениях по-разному. В Городовом Положении 1785 г. она складывалась из совокупности компетенций физических и юридических лиц. И те, и другие имели право на создание и развитие производств и промыслов, гостиных дворов, торговых предприятий, ремесел, а также на выборы Городской общей думы. При этом компетенция определялась наличием собственности.
Компетенция Городской думы носила координационно-контрольный характер, дума координировала все процессы, происходившие в городе, и осуществляла контроль за выполнением законов центральной власти.
Компетенция ремесленных управ и цехов имела внутреннее разделение. Так, собрания и сходы ремесленных мастеров избирали своих представителей в Городскую общую думу, а также ежегодно избирали из своей среды управного старшину и двух старшинских товарищей, заслушивали отчеты ремесленных мастеров о качестве выполненных работ, определяли сроки выполняемых работ, утверждали бюджет, рассматривали наиболее существенные жалобы, поданные управному старшине и его товарищам, устанавливали взыскания за прогулы ремесленников и др.
Объем компетенции собрания, схода как органа непосредственной демократии в рамках отдельно взятых производств был довольно обширным. Здесь решались ключевые задачи жизни и деятельности коллектива: от экономических до морально-поведенческих. Собрание, сход ремесленников принимали решения, которые были обязательны для всех членов однородной ремесленной управы. Управный старшина и старшинские товарищи выступали в роли исполнительной власти в ремесленных ячейках. Значительным объемом компетенции обладали ремесленные мастера, которые составляли основу производственного самоуправления. Они осуществляли основной объем полномочий, касающихся организации производства, обучения учеников, обеспечения качества выполняемых работ, подбора кадров для зачисления в ремесло.
У каждой ремесленной управы имелась своя собственность. К ней относилось движимое и недвижимое имущество. Управы и цеха ремесленные являлись юридическими лицами и самостоятельно несли ответственность по своим обязательствам.
Компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Положении. Каждая гильдия, равно как и другие группы граждан, в соответствии со ст. ст. 158 - 165 Положения, обладали правом выдвижения своих гласных в Городскую общую думу. Компетенция Городской думы ограничивалась чисто хозяйственными вопросами и заботами о нуждах и безопасности населения.
На Городскую думу возлагался также контроль за выполнением Городового Положения и других законов центральной власти.
Компетенция городского главы носила в большей мере организационно-правовой характер. Он созывал Городскую думу, вел ее заседания, проверял полномочия каждого гласного, избранного в думу от различных групп населения, вместе с депутатами составлял городскую обывательскую книгу города и сдавал ее в архив. Других каких-либо полномочий городского главы Положение 1785 г. не предусматривает.
Городской магистрат осуществлял функции исполнительно-распорядительной власти. Он находился в двойном подчинении. С одной стороны, он подчинялся по вертикали губернскому магистрату и губернатору, с другой - Городской думе. Так, в соответствии со ст. 178 Положения городские магистраты обязаны были выполнять законные решения Городской думы и оказывать помощь представителям центральной власти.
В случае нарушения законов и установленных порядков городской магистрат докладывал об этом Губернскому магистрату или Сенату. Компетенция городского магистрата носила чисто контрольный характер.
По Городовому Положению 1870 г. компетенция городского самоуправления приобретает в большей степени организационно-правовой характер. В данном документе преобладают статьи об организации и деятельности городского самоуправления, не имеющие связи с собственностью и производством. Реальная компетенция, основанная ранее на собственности городов и стимулировании производства, превратилась в формальную, выхолощенную идею о самоуправлении.
В Указе о введении в действие Городового Положения не было сказано, какие цели оно преследует. Да и само Положение не содержало существенных замыслов, которые бы способствовали развитию общества, улучшению жизни людей, укреплению основ государства.
Компетенция приобрела завуалированный характер. Две трети статей Положения посвящены названию городских органов, порядку их формирования, внутриорганизационной работе, взаимоотношениям с губернатором, Правительством, Министерством внутренних дел. То, что раньше вправе были делать граждане, оказалось переданным в руки городских властей.
Статья 55 Городового Положения 1870 г. перечисляет полномочия Городской думы: содержание в исправности и чистоте территории города, памятников, устройство пристаней, переправ и перевозов, кровель, дымовых труб и т.д. По всем вышеназванным вопросам Дума принимала постановления.
Компетенция городской управы была производна от компетенции Городской думы. В соответствии со ст. 72 Положения 1870 г. Городская управа осуществляла оперативно-хозяйственное управление, решала текущие дела, выполняла постановления Городской думы, занималась сбором и расходованием средств, установленных Думой.
В компетенцию городского головы входили вопросы: организации работы Думы, ее созыва, председательствования на ее заседаниях, приглашения на заседания Думы заинтересованных лиц, контроля за законностью принимаемых решений городской управой, внесения спорных вопросов на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия.
Таким образом, компетенция городского самоуправления на протяжении целого столетия имела тенденцию к изменению, переходила из состояния реальных вещей в состояние абстрактных составляющих ее элементов, оторванных от материальной основы. При этом следует заметить, что чем больший промежуток времени отделяет наше общество от древнего русского периода, тем все меньше и меньше остается шансов для сохранения самоуправления, не говоря уже о его компетенции.
Городовое Положение 1892 г. еще в большей степени сузило рамки городского самоуправления. Круг лиц, принимавших участие в организации и деятельности самоуправляющихся единиц, стал более ограниченным. Люди были поставлены в зависимость от принадлежащего им имущества. Имущественный ценз был поднят именно с той целью, чтобы отлучить большую часть населения от городского самоуправления, подавить его экономическую и политическую инициативу. И, как свидетельствует история, такая цель была достигнута.
Крестьянское и земское самоуправление. Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, которое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях. В течение 1865 - 1876 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в области Войска Донского. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.
В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач реформы виделось "по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления". Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.
С призывами к участию общества в управлении выступали губернские комитеты по крестьянскому делу <1>.
--------------------------------
<1> Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1894. XII-A. С. 534.
В 1890 г., 12 июня, было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое отличалось от Положения 1864 г. Изменения состояли в существенном укреплении позиций дворян в земских учреждениях. В земских собраниях представители дворянства составляли большее число, чем крестьяне и горожане вместе взятые.
В соответствии с Положением 1890 г. выборы земских гласных проводились на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, во втором - все остальные избиратели, кроме крестьян.
Положение 1890 г. снизило земельный ценз для дворян с 200 до 125 десятин. В их же пользу было сокращено количество гласных: раньше в 34 губерниях избирали 2284 губернских гласных, по новому Положению - 10229; крестьяне избирали раньше 5357 гласных, теперь их стало 3167 <1>.
--------------------------------
<1> Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 23.
В систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено Губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии <1>.
--------------------------------
<1> Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление 1864 - 1917 гг. Кемерово, 1994. С. 4.
Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования: 1) стремление улучшить местное хозяйственное управление; 2) дать выход "свободным стремлениям общества", т.е. единодушному, громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.
Производство по-прежнему было отправной точкой становления и развития местного сельского самоуправления. В разделе первом ст. 23 Общего Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, указывалось: "Крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости, предоставляется право наравне с другими свободными сельскими обывателями:
- производить свободную торговлю, предоставленную крестьянам, без взятия торговых свидетельств и без платежа пошлин;
- открывать и содержать на законном основании фабрики и разные промышленные, торговые и ремесленные заведения;
- записываться в цехи, производить ремесла в своих селениях и продавать свои изделия как в селениях, так и в городах;
- вступать в гильдии, торговые разряды и соответствующие оным подряды" <1>.
--------------------------------
<1> Российское законодательство X - XX веков. М., 1889. Т. 7. С. 41.
Положение дало возможность для самоопределения и самоорганизации крестьян. Особенно следует обратить внимание на то, что каждый крестьянин на своей усадьбе имел право без разрешения помещика или общества устраивать и содержать фабричные, промышленные и торговые заведения <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 277.
Все вышеперечисленные положения представляют собой ту самую основу, от которой зависит судьба самоуправления. Ибо производство было и остается решающим фактором для местного самоуправления.
Принятие Положений о крестьянах и о земских учреждениях 1864 г. не означало одновременную и повсеместную кампанию по введению местного самоуправления. Правительство опасалось их распространения на окраины России. Опасность эта заключалась в том, что самоуправление при массовом его распространении могло объединиться в своих требованиях к Правительству и организовать проведение различных мероприятий, неугодных царской администрации. При разобщенной территориальной дислокации земств, значительном удалении их друг от друга, перевесе сил в пользу центральной администрации Правительство чувствовало себя спокойно.
В канун Февральской революции 1917 г. земства действовали в 34 губерниях. Остальная огромная территория страны, включавшая в себя 51 губернию и область с населением 61 млн. человек, управлялась исключительно царской администрацией. Местного самоуправления не знали такие регионы, как Прибалтийский край, Степной край, Кавказ, область Войска Донского (с 1882 г.), Архангельская, Гродненская, Виленская, Ковенская губернии и Сибирь <1>.
--------------------------------
<1> Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Указ. соч. С. 37, 38.
В этих губерниях преобладало помещичье землевладение. Это позволяло сдерживать инициативу граждан к участию в самоуправлении.
Из 34 названных губерний, где действовали земские учреждения, 27 совпадали с теми губерниями, где было введено городское самоуправление. То же самое касается и крестьянского самоуправления. Самоуправление действовало в основном в европейской части России.
Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев, сельского общества. Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с общественным землевладением, и дел общественного благоустройства и общественного хозяйства.
К числу дел первой категории, по мнению схода, были отнесены: принятие в общество новых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель, окончательный раздел общинных земель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержание в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.
Ко второй категории дел относились: исключение из общества порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в деревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления саранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков <1>.
--------------------------------
<1> Страховский И.М. Крестьянское сословное самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб., 1903. С. 252.
Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по организации сельского управления, а именно: выборы должностных лиц, назначение им содержания, назначение сборов на мирские расходы, установление добровольных раскладок и употребление мирских капиталов.
К компетенции сельского старосты относились вопросы исполнительного характера. Он выполнял роль исполнительного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.
В отдельных случаях сельский староста осуществлял административные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подведомственных лиц аресту до 7 дней.
Из этого следует, что представительный орган, каковым являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода объем полномочий был больше, чем у старосты.
Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сути, сход представлял собой ранее действовавший на Руси союз общин, с ограниченным представительством.
Компетенция сельских сходов обозначена более предметно, чем компетенция земских учреждений. Она носит конкретный характер.
Сельские сходы как форма проявления местного самоуправления действовали до 1917 г. и даже в советский период.
Компетенция волостных сходов, к сожалению, не оправдала надежд законодателя и осталась только на бумаге. Они не осуществляли на практике своих общественно-хозяйственных функций. Волостные органы несли только затраты и стали убыточны, и они не развились, а приблизились к полному упадку <1>. Они редко собирались. Кроме того, людей не объединяли единые экономические интересы. Они были разобщены в масштабе волости. В итоге полномочия волостных сходов были переданы волостным старшинам и волостным правлениям.
--------------------------------
<1> Страховский И.М. Указ. соч. С. 269, 270.
Вследствие состоявшегося в 1874 г. подчинения волостных старшин в дисциплинарном отношении уездным исправникам все волостное управление совершенно подпало под власть полиции, превратившись в ее низший орган. Волостные правления сделались абсолютно чуждыми для крестьян.
Это означает, что сельское самоуправление не должно было подниматься выше уровня села, где для него имелись реальные условия: единый экономический интерес людей, компактность территории, трудовое общение. Все это сближало людей при принятии решений на сходах. Они быстрее приходили к единому мнению, принимали решения и сами их выполняли.
Согласно Положению 1864 г. к предметам ведения земских учреждений были отнесены: устройство путей сообщения, общественное призрение, народное продовольствие, народное здравоохранение, народное начальное образование, общественное благоустройство, тюремное управление, составление смет, раскладка расходования земских сборов, раскладка государственных налогов, мировой суд и суд присяжных.
В соответствии со ст. 2 Положения от 1 января 1864 г. земские учреждения наделялись правом участия не только в управлении, но и в устроении всего хозяйственного быта страны и народа.
Так, в пункте VI им предписывалось иметь попечение о развитии торговли и промышленности.
А. Васильчиков по этому поводу писал, что наделение такими полномочиями земств может привести к неограниченному произволу и будет препятствовать развитию народного хозяйства <1>.
--------------------------------
<1> Васильчиков А. Указ. соч. С. 62.
Вообще-то опасения А. Васильчикова оказались небезосновательны. Жизненная практика подтверждает, что чем шире опека со стороны административных органов, какими бы они ни были, тем больше возможностей для сдерживания процесса производства, расширения местной инфраструктуры.
В литературе часто упоминается о том, что земства решали задачи местного хозяйства. Можно ли согласиться с тем, что содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других правительственных чиновников относились к задачам местного хозяйства? Пожалуй, это в большей мере функции государственных органов. Стало быть, земские учреждения выполняли уже тогда часть государственных функций.
Не следует забывать и о том, что основная часть решений, принимаемых по вышеупомянутым вопросам, подлежала утверждению губернатором или министром внутренних дел.
Согласно Положению о земствах 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:
1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
2) заведование капиталами и другим имуществом земства;
3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
5) устройство и содержание земской почты;
6) заведование взаимным земским страхованием имущества;
7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увеченных;
8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми за счет земства школами и другими учебными заведениями;
11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений <1>.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. Т. 10. Отдел 1. Ст. 6927.
При этом законодатель пытается ввести критерий разделения предметов ведения между губернским и уездными земскими учреждениями.
К ведению губернских земских учреждений относятся те дела, которые касаются всей губернии или нескольких ее уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые касаются каждого отдельного уезда и не подлежат ведению губернских земских учреждений.
Все названные предметы ведения более детально изложены при определении компетенции губернских и уездных земских собраний и их управ. Вначале дана общая компетенция тех и других. Затем выделены особая компетенция губернских земских собраний и особая компетенция уездных земских собраний.
Компетенция губернских земских собраний была более объемна. В соответствии со ст. 63 Положения они решали следующие задачи.
1. Разделение зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей и заведений общественного призрения на губернские и уездные.
2. Раскладка между уездами государственных сборов.
3. Распределение между уездами сумм, определенных на устройство мест заключения.
4. Устройство новых и перенесение существующих пристаней на судоходных реках и озерах.
5. Разрешение создания новых ярмарок, торгов, базаров, а также закрытие их.
6. Установление натуральных и денежных повинностей по истреблению вредных для полей насекомых и животных и другие вопросы.
В свою очередь, особая компетенция уездного земского собрания обозначалась в ст. 64 всего лишь тремя пунктами.
1. Раскладка внутри уезда тех государственных и губернских сборов, разверстание коих возможно по закону на уездные земские учреждения.
2. Представление губернскому земскому собранию сведений и заключений по предметам ведомства земских учреждений, а также предположений по предметам своего ведения.
3. Представление губернскому земскому собранию предположений о ходатайстве перед Правительством по предметам, касающимся местных польз и нужд.
Соотношение компетенции губернских и уездных собраний свидетельствует о том, что центральная власть полагала строить самоуправление, начиная с "верхних этажей". В любом случае компетенция губернских собраний была намного объемнее и существеннее, чем уездных.
Многие решения земств подлежали утверждению министром внутренних дел. Среди них ст. 83 Положения о земских учреждениях 1890 г. называет решения: 1) об обращении земских дорог в проселочные; 2) о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям и переправам, а также переправам, содержимым частными лицами; 3) о разделении имущества и заведений общественного призрения на губернские и уездные; 4) о переложении натуральных повинностей в денежные; 5) об установлении натуральной и денежной повинности по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных; 6) об открытии новых и перенесении существующих пристаней на судоходных реках и озерах; 7) об открытии новых ярмарок и о закрытии, перенесении в другие местности или изменении сроков существующих ярмарок; 8) о займах, за исключением позаимствований из принадлежащих земству капиталов, имеющих особое значение <1>.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. Т. 10. Отдел 1. Ст. 6927.
Из этого следует, что почти все ключевые решения, составляющие основу, на которой базируется местное самоуправление, были поставлены в зависимость от губернатора или министра внутренних дел. Такая процедура принятия решений сдерживала процесс осуществления конкретных дел. Земских учреждений в губерниях было много. Все они принимали огромное количество постановлений. Возможности губернатора и министра внутренних дел по рассмотрению таких решений были, естественно, ограничены.
Но тем не менее земства наращивали темпы развития подведомственного им хозяйства.
Более эффективно они реализовали свои полномочия в области медицинской помощи населению и народного образования.
Положения о земских учреждениях предусматривали разграничение компетенции не только между губернскими и уездными земскими собраниями, но и между собраниями и губернскими и уездными земскими управами, которые являлись исполнительными органами. Земские управы осуществляли исполнительно-распорядительные функции.
Так, в соответствии со ст. 97 Положения о земских учреждениях 1890 г. земские управы вели текущие дела по земскому хозяйству, изыскивали меры к его улучшению, наблюдали за поступлением налогов, контролировали выполнение решений земских собраний, представляли необходимые материалы губернатору и министру внутренних дел, составляли планы на устройство селений, созывали с разрешения губернатора земские собрания на заседание.
Очевидно, что круг полномочий земских управ был значительно меньшим, чем у земских собраний. Это свидетельствует о том, что представительной власти отдавался наибольший приоритет. Земские управы были подотчетны земским собраниям. Компетенция крестьянского и земского самоуправления имела разное содержание. Физические лица и органы крестьянского самоуправления решали более приземленные задачи. Они строили, создавали предприятия, заводили промыслы и т.д. Во главу дела были поставлены полномочия конкретного человека, крестьянина, собственника. Именно ему были созданы условия для развития инициативы в области производства. Человек со своей собственностью выступал в качестве источника появления самоуправления на селе. При этом он обладал определенной компетенцией, включавшей в себя собственность, предметы ведения, права и обязанности.
У земских учреждений возможности были ограничены. Дела их носили оторванный от мирских забот характер. У них не было собственности в том объеме, в каком обозначались предметы ведения, права и обязанности. Функции этих органов в большей мере носили организационно-правовой, управленческий, фискальный характер. Это привело к тому, что самоуправление на уровне губерний и уездов оказалось малоэффективным, а сама его идея была дискредитирована.
В статье "Самоуправление" Н.И. Лазаревский достаточно аргументированно доказывает, что местное самоуправление занималось не только решением задач местного хозяйства, но и государственным управлением <1>, и что государство и самоуправление неразрывны. Аналогичной точки зрения придерживались известные специалисты в области управления и самоуправления В.П. Безобразов <2> и А. Васильчиков <3>.
--------------------------------
<1> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 1 - 61.
<2> Безобразов В.П. Указ. соч. С. 8.
<3> Васильчиков А. Указ. соч. С. 12.
Земства нельзя было считать даже органами самоуправления в полном смысле слова как по их составу, так и по кругу действий. По составу потому, что они представляли собой не все население соответствующей территории, а лишь агломерат отдельных классов общества, да еще и представленных неравномерно. По кругу действий потому, что органы самоуправления являлись административной властью центрального управления. Земские учреждения были представлены только особыми органами центрального управления для руководства хозяйством, распорядиться которым самостоятельно они не могли.
Компетенция земских губернских и уездных учреждений по Положениям 1864 и 1890 гг. не ограничивалась чисто хозяйственными делами местного значения. Она подразделялась на две части. К первой части относился собственный круг полномочий земских учреждений, ко второй - делегируемый государством. Можно сказать, что земские учреждения обладали собственной и делегируемой компетенцией. При этом объем делегируемой государством компетенции был значительно больше, чем собственной. Об этом свидетельствуют Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 гг., а также практика земского самоуправления. Объем компетенции земских учреждений определялся степенью зависимости их от государственной власти, т.е. от соотношения с центральными органами и губернатором.
Элементы взаимодействия самоуправления с государственной властью нашли отражение в Городовом Положении 1785 г., согласно которому органы и должностные лица городского самоуправления взаимодействовали с губернатором и даже с Казенной палатой. Это касалось проведения выборов (ст. 30), представления губернатору о своих общественных нуждах и пользах (ст. 36), отчета перед губернатором и Казенной палатой о городовых доходах и расходах, организации исполнения законов и т.д.
В Городовом Положении 1870 г. появились более ярко выраженные нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с губернатором, с правительственными учреждениями, с Министерством внутренних дел. Статья 6 Положения прямо зафиксировала, что правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны содействовать городскому общественному управлению. В то же время общественное управление должно было организовать свои отношения с губернским начальством через городского голову или члена городской управы. С Правительством отношения осуществлялись через губернатора и министра внутренних дел.
Вопросы, по которым строились взаимоотношения, были различными: бюджета, налогов, сборов, пошлин, выборов, исполнения законов и положений. Структура взаимоотношений предусматривалась в Городовом Положении 1870 г. не только через функции, т.е. направления деятельности и предметы ведения, но и путем создания органов, через которые предусматривалось осуществление такого взаимодействия. Иными словами, устанавливался механизм взаимодействия.
Взаимоотношение земств с правительственными учреждениями имело более глубокий функционально-структурный характер.
Начиная с 1890 г., с принятием нового Положения о земствах, в систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено Губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор окружного суда. Как видим, здесь присутствовал полный набор должностей от государства.
Со стороны земств были представлены председатель губернской земской управы (он же предводитель дворянства) и один гласный от губернии. В дальнейшем представители земств избирались в Государственную думу. В этот период взаимоотношения носили характер контроля органов государственной власти над местным земским управлением, т.е. действовал принцип подчиненности как по функциям, так и по органам.
На попытки проявления самостоятельности земских учреждений Правительство реагировало весьма жестко. Боясь взаимодействия земских учреждений различных губерний, их единения, Правительствующий Сенат 4 мая 1867 г. дал земствам разъяснение о том, что обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями "представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов" <1>. С 13 июня 1867 г. Государственный Совет запретил земствам без разрешения губернатора печатать свои отчеты и материалы, содержащие выступления на земских собраниях. В 1868 г. циркулярами от 26 августа и 8 октября министр внутренних дел запретил земским учреждениям обмениваться материалами земских учреждений других губерний <2>.
--------------------------------
<1> Васильчиков А. Указ. соч. С. 12.
<2> Белоконский И. Земское движение. СПб., 1914. С. 3, 4.
Как видим, Правительство особо не жаловало инициативу и предприимчивость земских учреждений, а, наоборот, держало их в жестком повиновении и заставляло быть законопослушными.
Земства пытались ограничить во всем, особенно в сфере политики. И когда это не удалось, 12 июня 1900 г. Правительство решило урезать источники существования земств. Принятые в этот день Примерные правила об установлении предельного земского обложения запретили земствам увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предшествующим годом.
Взаимодействие земств с Правительством усилили съезды и совещания земских представителей по различным вопросам, а также Всероссийский земский союз, созданный с разрешения Правительства.
10 июля 1915 г. появились довольно мощное объединение Земгор, Союз городов, которые оказывали помощь военным частям, раненым больным.
В дальнейшем функции взаимодействия с государством расширились в области промышленного производства.
Таким образом, взаимоотношения земств с государством осуществлялись в губернии через губернатора и Губернское по земским делам присутствие, в центре - через министра внутренних дел, Правительство, Государственный Совет и Сенат. Сущность такого взаимодействия состояла в полном контроле действий за земствами со стороны государственных учреждений и должностных лиц.