Глава 9. Приватизация государственного и муниципального имущества

План главы

1. Понятие приватизации.

2. Субъекты приватизации — продавцы и покупатели.

3. Объекты приватизации.

4. Планирование приватизации. Решение об условиях приватизации.

5. Способы приватизации.

Понятие приватизации

Переход нашей страны от командно-административной системы к рыночной был невозможен без участия на рынке разных организационных структур, действующих как в качестве собственников, так и иных автономно организованных субъектов, преследующих свои собственные интересы.

К середине 80-х гг. прошлого столетия стала явственно ощущаться объективная потребность создать новые отношения собственности, демонополизировать экономику, устранить исключительное положение государственных предприятий. Все это можно было сделать на основе разгосударствления и приватизации.

Разгосударствление было возможно реализовать двумя способами преобразования государственной собственности: а) в коллективные формы с созданием арендных и иных коллективных предприятий и выкупом государственной собственности; б) в частные формы путем создания частных предприятий, выкупа или акционирования государственной собственности.

Приватизация означала один из способов преобразования государственных предприятий в частные. Был избран второй из указанных путей преобразований.

Поскольку к началу 90-х гг. XX в. наиболее актуальным для экономики страны был вопрос о приватизации предприятий, первый закон в этой сфере — Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий»^[309] касался предприятий, их имущества, а не других видов государственного и муниципального имущества. В нем вовсе не упоминались, например, земельные участки, включая те, на которых предприятия размещены.

В соответствии с этим Законом под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами, товариществами у государства и муниципальных образований в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия, оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника), долей (паев, акций) государства и муниципальных образований в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий (ст. 1 Закона).

С позиций дня сегодняшнего несовершенство этого понятия очевидно:

а) на момент принятия закона не существовало еще понятия предприятия как объекта права собственности (оно появилось в ст. 132 ГК РФ 1994 г.), поэтому в указанной ст. 1 Закона о приватизации речь идет не только о приватизации имущества (вещей), но и передаче в частную собственность предприятий как субъектов, юридических лиц, что, конечно, некорректно;

б) ограничен круг покупателей: не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР;

в) смешаны организационно-правовые формы (общества, товарищества), где учредители (участники) имеют долю в уставном (складочном) капитале с организациями, где уставный капитал не формируется (ассоциации, союзы). В последнем случае нет долей предприятий в имуществе ассоциаций, союзов как объектов приватизации.

Из определения приватизации следует, что она не обязательно должна быть возмездной. Допускалась безвозмездная передача части акций членам трудового коллектива при акционировании предприятий.

Акцент в определении приватизации делался на приобретении объектов в частную собственность, а не на целесообразном в каждом отдельном случае отчуждении государственного и муниципального имущества.

Приватизация инициировалась органами исполнительной власти, заинтересованными юридическими и физическими лицами, которые подавали заявки на приватизацию конкретного объекта уполномоченному принимать решение об этом государственному органу.

В Законе о приватизации 1991 г. содержался закрытый перечень оснований для отказа заинтересованным лицам в принятии решений о приватизации. Среди них не было такого основания для отказа в приватизации, как ее нецелесообразность. Если приватизация объекта не была законодательно запрещена, а лицо, подавшее заявку, не ограничено в силу закона выступать в качестве покупателя, положительное решение о приватизации должно было быть принято. Можно сказать, что в соответствующих случаях приватизация для государства была фактически обязательной. Государство таким образом гарантировало право граждан и юридических лиц реально приобрести предприятия, их части в свою собственность.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества»^[310] существенно изменил понятие приватизации. В соответствии со ст. 1 этого Закона приватизация — это возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Из указанного определения следует, что:

а) приватизация носит возмездный характер;

б) приватизация как процесс представляет собой деятельность государства и муниципальных образований, направленную на уменьшение доли собственности этих публично-правовых образований в экономике страны.

Отметим, что Закон о приватизации 1997 г. сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решений о приватизации.

В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»^[311] (далее — Закон о приватизации) сохранилось понимание приватизации как процесса возмездного отчуждения государственного или муниципального имущества.

Отменена заявочная система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации.

Законы о приватизации 1997 и 2001 гг. (в отличие от Закона 1991 г.) в определении приватизации не раскрывают, какие виды имущества являются объектами приватизации. Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. (как и его предшественника — Закона 1997 г.) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда, имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России и другие случаи отчуждения, указанные в ст. 3 Закона о приватизации.