Понятие и структура муниципального бюджета

Муниципальные финансы – совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.

Муниципальные финансы включают:

1) средства местного бюджета;

2) государственные и муниципальные ценные бумаги, принад­лежащие органам местного самоуправления;

3) другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собст­венности.

Муниципальные финансы основываются на принципах самостоя­тельности, государственной финансовой поддержки, гласности.

Бюджеты муниципальных образований относятся к местным бюджетам. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением органы местного само­управления осуществляют самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. В этих бюджетах могут быть преду­смотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Доходная часть муниципальных бюджетов состоит из собственных доходов, а также поступлений от регулирующих доходов и средств по взаимным расчетам. В нее входит также финансовая помощь в виде дотаций, субвенций, субсидий, средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Собственные доходы включают местные налоги и сборы, другие собственные доходы.

К собственным доходам местных бюджетов также относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального иму­щества; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества; платежи за пользование недрами и природными ресурсами на территории муниципального образования; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты; государственная пошлина; не менее 50% налога на имущество предприятий; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпри­нимательской деятельностью без образования юридического лица; доли федеральных налогов.

Расходы муниципальных бюджетов делятся на две части: бюджет текущих расходов (содержание и капитальный ремонт ЖКХ, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, образования, культуры, спорта и другие расходы) и бюджет развития муниципальных образований (включаются расходы, связанные с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством). Контроль за осуществлением местных бюджетов осуществляют органы законодательной власти.

Муниципальный заказ на выполнение работ, оказание услуг, фи­нансируемых за счет средств местного бюджета, размещается по результатам открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ, оказание услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают орга­ны или должностные лица местного самоуправления.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов отно­сятся:

1) нормативы отчислений от регулирующих доходов;

2) дотации и субвенции местным бюджетам;

3) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки му­ниципальных образований;

4) средства, поступающие по взаимным расчетам из федераль­ного бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, предоставленное органам местного самоуправления законодательно, на деле может быть реализовано только путем использования конкретных финан­совых инструментов, включая налоги, и с учетом конкретного уровня централизации финансовых ресурсов на том или ином уров­не бюджетной системы. В данном вопросе необходимо исходить из тех минимальных обязательств, выполнение которых не может быть поставлено под сомнение ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровнях.

В настоящее время сложилась ситуация, при которой финансо­вая база местных бюджетов недостаточна для покрытия текущих расходов муниципальных образований. Поэтому доходная часть ме­стных бюджетов состоит не только из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, а включает, как правило, фи­нансовую помощь в различных формах.

Поскольку органы местного самоуправления самостоятельно рас­поряжаются средствами местных бюджетов, необходимо создать ме­ханизмы стимулирования оптимального распределения муниципаль­ных средств для решения наиболее острых социально-экономических проблем муниципальных образований.

Правовое регулирование финансовой самостоятельности муниципальных образований

Федеральные органы государственной власти, органы государст­венной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образо­ваниям минимальные местные бюджеты путем закрепления доход­ных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления на долговременной основе федеральным зако­ном, законом субъекта Российской Федерации доходных источни­ков. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже мини­мальных государственных социальных стандартов, выполнение ко­торых гарантируется государством путем закрепления в доходы ме­стных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органа­ми местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюд­жетах субъектов РФ.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами наделены следующими функциями:

1) регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и ме­стными бюджетами, между федеральным бюджетом и местными бюджетами – в рамках федеральных целевых программ;

2) участвуют в решении вопросов местного значения путем вы­полнения федеральных целевых программ и региональных про­грамм;

3) распределяют средства, выделяемые для финансирования фе­деральных целевых программ и региональных программ и других мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществ­ляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

5) оказывают методическую помощь органам местного само­управления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации и законодательства субъектов Российской Фе­дерации.

Представительные органы местного самоуправления наделены следующими правами:

1) в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливать или отменять местные налоги и сборы, изменять по­рядок их уплаты и предоставлять льготы по ним;

2) получать в местный бюджет предусмотренные законами Рос­сийской Федерации и субъектов РФ налоги с филиалов и предста­вительств, головные предприятия которых расположены вне терри­тории данного муниципального образования.

Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации строятся на следующих принципах:

1) взаимной ответственности;

2) применения единой для всех муниципальных образований методологии с учетом их местных особенностей;

3) выравнивания доходов муниципальных образований;

4) максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

5) компенсации местным бюджетам в случае уменьшения дохо­дов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

6) повышения заинтересованности органов местного самоуправ­ления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

7) гласности.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муници­пальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ осуществляют проверку обоснованности предоставления финансо­вой помощи, достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое ис­пользование.

Органы государственной власти осуществляют контроль за рас­ходованием средств, выделенных ими муниципальным образовани­ям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований созда­ется в бюджете субъекта РФ. Средства фонда формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта. Средства фонда распределяются с учетом численности населе­ния муниципального образования, доли детей дошкольного и школьного возраста и доли лиц пенсионного возраста в этой чис­ленности, площади территории муниципального образования, уров­ня душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципаль­ного образования.

Средства в местные бюджеты перечисляются из фонда ежеме­сячно.

В финансово-кредитной сфере органы местного самоуправления наделены следующими правами:

1) выбирать из числа банков уполномоченный банк путем про­ведения открытого конкурса;

2) осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищ­ных сертификатов;

3) выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юриди­ческим и физическим лицам при условии обеспечения финансиро­вания расходной части местных бюджетов;

4) получать в кредитных организациях краткосрочные и долго­срочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не имеют права передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставный капитал кредитных ор­ганизаций.

В законодательстве РФ предусмотрен целый спектр местного налогообложения, допускающий возможность выбора из предложенного перечня тех налогов, которые в наибольшей степени отвечают интересам развития конкретных территорий.

В налоговом кодексе РФ предусмотрено сокращение или оптимизация общего числа налогов. Взят прицел на отказ от наименее эффективных местных налогов.

Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и региональных органов строятся на принципах взаимной ответственности, применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей индивидуальные особенности, выравнивания доходов муниципальных образований.

Конституционные положения получили развитие в ФЗ «Об общих принципах организации самоуправления в РФ». Он регламентировал основные источники доходов местного бюджета, в доходную часть которого зачисляются местные налоги, сборы и штрафы. Закон особо выделил право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, а так же подтвердил право на образование внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.

Характеристики муниципальных займов и кредитов

Муниципальный займ – привлечение финансовых ресурсов региональными и местными органами государственной власти в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели путем выпуска долговых ценных бумаг.

Договор муниципального займа заключается путем приобрете­ния гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Вы­пуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обя­зательствам муниципального образования, а муниципальное образо­вание не несет ответственности по обязательствам государства.

Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осу­ществляется за счет средств местной казны в соответствии с право­вым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превы­шать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосроч­ные заимствования в любой форме не могут производиться до ут­верждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Существуют две главные формы муниципальных займов:

1) выпуск муниципальных ценных бумаг;

2) ссуды.

Ссуды могут предоставляться либо по бюджетной линии – бюджетные ссуды вышестоящих бюджетов, либо коммерческими банками.

В мировой практике выпуск муниципальных ценных бумаг является основной формой муниципального займа, это дешевле, чем брать ссуду в коммерческом банке, за счет предоставляемых по этим ценным бумагам налоговых льгот.

Основными гарантиями платежеспособности местных органов власти по принятым обязательствам являются их право устанавливать и взимать налоги и пошлины, наличие муниципальной собственности и право на взимание выручки от эксплуатации этой собственности. Наиболее популярными моделями займов местных органов власти являются:

1) Жилищные и телефонные займы составляют наиболее многочисленную группу – 57% от общего количества выпусков. Средства, полученные от реализации облигаций, используются главным образом для финансирования строительства жилых домов.

2) Арбитражные займы – вторая по численности группа займов – около 16% от общего количества выпусков. Их доля в общем объеме эмиссий – 7%. В данной форме наиболее четко проявляется во многом спекулятивный характер рынка региональных и местных займов. Арбитражные займы могут заметно различаться по декларируемым целям. Это может быть финансирование социальных программ, промышленно-инвестиционных проектов и т.п.

3) Промышленные (социальные) инвестиционные займы пока немногочисленны – около 8% от общего количества выпусков. Такое положение объясняется главным образом отсутствием по-настоящему привлекательных и прибыльных инвестиционных проектов, а также тем, что в условиях высокого уровня инфляции инвестиции в реальный сектор экономики имеют отрицательную доходность.