Сущность, понятие и основные черты местного самоуправления
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Мурманский филиал
КОННОВ Иван Александрович
ЛАВРЕНТЬЕВ Александр Рудольфович
Кузнецов Михаил Владимирович
СЕРГЕЕВА Элла Александровна
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В
УСЛОВИЯХ ОЧЕРЕДНОГО ЭТАПА
МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ:
Научно-практическое пособие
Мурманск, 2015
УДК 342.951
ББК 67.301
К 646
К 646 Коннов И.А., Лаврентьев А.Р., Кузнецов М.В., Сергеева Э.А.
Развитие местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в условиях очередного этапа муниципальной реформы: Научно-практическое пособие / Коннов И.А., Лаврентьев А.Р., Кузнецов М.В., Сергеева Э.А. – Мурманск: изд-во «Конкорд», 2015. – 404 с.
ISBN 978-5-9907113-2-7
Местное самоуправление признано Конституцией Российской Федерации одной из основ конституционного строя. Положения Конституции Российской Федерации развиваются в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Реформа местного самоуправления продолжается, что объективно повлекло обновление правового регулирования на федеральном уровне и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В настоящем издании представлено авторское видение вопросов теории и практики становления и современного развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Нижегородской и Мурманской областей) и сформулированы конкретные предложения по кодификации законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
В издание включены таблицы, иллюстрирующие наиболее сложные вопросы, а также актуальная (по состоянию на 1 декабря 2015 года) редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и таблица, объясняющая динамику и содержание всех 123 документов (федеральных законов и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации), которыми были внесены изменения в первоначальный текст данного Федерального закона.
Пособие предназначено для студентов очной и заочной формы обучения по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» и работников органов государственной власти и местного самоуправления.
УДК 342.951
ББК 67.301
ISBN 978-5-9907113-2-7
© Мурманский филиал РАНХиГС, 2015
© Коннов И.А., Лаврентьев А.Р., Кузнецов М.В., Сергеева Э.А., 2015
СОДЕРЖАНИЕ
| Предисловие…………………….…………………………………………. | ||
| § 1. | Сущность, понятие и основные черты местного самоуправления ................................................................................... | |
| § 2. | Этапы развития местного самоуправления в современной России | |
| § 3. | Основное содержание реформы местного самоуправления в современной России…………………………………….………… | |
| § 4. | Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении: состояние и перспективы совершенствования... | |
| Приложения: | ||
| 1. | Таблица. Этапы развития правового регулирования местного самоуправления в современной России ………………………….. | |
| 2. | Таблица. Стадии законотворческого процесса в работе над новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации | |
| 3. | Таблица. Перечень закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и расположенных на их территориях населенных пунктов ………………………………… | |
| 4. | Таблица. Список наукоградов Российской Федерации ………….. | |
| 5. | Таблица. Пределы пограничной зоны в Российской Федерации ... | |
| 6. | Таблица. Перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)с наиболее сложным социально-экономическим положением ………….………………. | |
| 7. | Таблица. Перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации ……………………………………..………. | |
| 8. | Таблица. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов ………………………………..…… | |
| 9. | Таблица. Правовое регулирование форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления …………. | |
| 10. | Таблица. Требования к содержанию устава муниципального образования ………………………………………………………… | |
| 11. | Таблица. Виды муниципального контроля ……………………….. | |
| 12. | Таблица. Реализация в законах субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию общественного контроля ………. | |
| 13. | Таблица. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления …………………... | |
| 14. | Таблица. Порядок удаления главы муниципального образования в отставку …………………………………………………………… | |
| 15. | Таблица. Реализация в субъектах Российской Федерации положений Федерального закона № 136-ФЗ ……………………… | |
| 16. | Таблица. Случаи правового регулирования вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ ……..................................................................................... | |
| 17. | Таблица. Сравнительно-правовой анализ законов субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Приволжского федерального округа, системно регулирующих вопросы организации местного самоуправления ………………… | |
| 18. | Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по состоянию на 1 декабря 2015 г.) …...…………. | |
| 19. | Таблица. Изменения и дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ (по состоянию на 1 декабря 2015 г.) ………………………… | |
| 20. | Карта 1. Модели системы организации местного самоуправления в городских округах – центрах субъектов Федерации …………… | |
| 21. | Карта 2. Модели системы организации местного самоуправления в городских округах ………………………………………………… | |
| 22. | Карта 3. Модели системы организации местного самоуправления в муниципальных районах …………………………………………. | |
| 23. | Карта 4. Модели системы организации местного самоуправления в городских поселениях ……………………………………………. | |
| 24. | Карта 5. Способы формирования представительных органов муниципальных районов …………………………………………… |
ПРЕДИСЛОВИЕ
В 2013 году исполнилось 10-лет со дня принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Были завершены основные мероприятия переходного периода:
- совершенствование правового регулирования и упорядочение территориальной организации местного самоуправления,
- разграничение полномочий и собственности между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления,
- обеспечение единообразия моделей местного самоуправления,
- решение проблем наполнения местных бюджетов за счет собственных источников доходов и некоторые другие.
Часть запланированного выполнена, но по некоторым аспектам реформы требовались коррективы, поэтому в 2014 году был дан старт очередному этапу реформы местного самоуправления, суть которой сводится к расширению полномочий субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления. В настоящем издании представлено авторское видение вопросов теории и практики становления и современного развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Нижегородской и Мурманской областей) и сформулированы конкретные предложения по кодификации законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
В издание включены актуальная редакция Федерального закона № 131-ФЗ и таблица, объясняющая динамику и содержание всех 123 документов, которыми были внесены изменения и дополнения в первоначальный текст данного Федерального закона.
Сущность, понятие и основные черты местного самоуправления
Понятийная определенность выступает одним из основных условий правильного понимания изучаемых явлений. В настоящее время понятие «местное самоуправления» нормативно закреплено. Однако до правовой дефиниции данное понятие прошло долгий путь в выявлении его сущности и основных признаков.
Самоуправление существовало на всех этапах развития общества и государства: зародилось в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода – как самостоятельное явление общественной жизни, а с определенного периода – как элемент общей организации государственной власти и управления[2].
Понятие «местное самоуправление» долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание «местное самоуправление» как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано государствоведами (self-government) в Англии в позапрошлом веке. В США этому термину соответствует «местное управление», во Франции – «децентрализация».
Один из основоположников теории современной демократии А. де Токвиль писал в середине XIX века: «Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»; «Изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда не рассчитывайте встретить здесь граждан»; «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером».
Эти высказывания можно считать основополагающими для понимания сущности и духа местного самоуправления.
Признание местного самоуправления как особой формы публичной власти и как особого общественного института означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местного сообщества – муниципальный интерес. Он состоит, прежде всего, в обеспечении благоприятных условий совместного проживания граждан на определенной территории, что требует устойчивого социально-экономического развития этой территории.
В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ по-настоящему демократического строя и важнейший принцип организации власти в демократическом государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества и демократической общественно-политической системы.
Сам термин «местное самоуправление» введен в научный оборот в ходе городской и земской реформ 1864 г. и 1870 г. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин.
Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных российских ученых конца XIX – начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. «Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»[3].
В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации[4].
В российских земских кругах популярностью пользовалось определение Н.И. Лазаревского, согласно которому «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»[5].
Представляют интерес характеристики самоуправленческих отношений во взглядах представителей движения декабристов, русских социалистов-народников. Так, декабрист Н. Муравьев в своем проекте Конституции под органом местного самоуправления понимал «авторитетную и сильную власть, освященную голосами всего активного населения и несущую в себе гарантию социального порядка» (гл. V, п. 39 конституционного проекта). А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов. Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с «товарищеской формой производства»[6].
Достаточно часто понятие местное самоуправление становится синонимом самоуправления, если подходить с точки зрения содержания этих понятий, несомненным будет то, что самоуправление шире по объему, чем местное самоуправление. Самоуправление строится на саморегуляции, самоорганизации и самодеятельности и проявляется в следующем:
принадлежность власти всему коллективу;
осуществление власти коллективом непосредственно либо через выборные органы;
совпадение субъекта и объекта управления (народ – народом);
регулирование путем совместного принятия решений;
совместное ведение общих дел, самостоятельная ответственность за осуществляемую деятельность, за принятые решения;
защита общих интересов.
Местному самоуправлению присущи все перечисленные признаки (помимо местного населения, самоуправление признается в целом за народом, в принципе, любого демократического государства, а также, например, за социальными группами, реализующими свою активность в общественных объединениях).
Существуют признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, которые были описаны Л.А. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 году:
различие в характере власти: местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
разграничение сфер компетенции с государством (самостоятельная и автономная компетенция местного самоуправления);
самостоятельные источники средств – нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;
территориально ограниченный выборный принцип формирования органов местного самоуправления.
В теории Российского муниципального права существует достаточное количество определений понятия местного самоуправления. Каждый автор делает акцент на определенном аспекте местного самоуправления, который с его точки зрения является наиболее существенным. Причина тому в том, что местное самоуправление является многогранным явлением, которое достаточно трудно выразить одним определением.
Основополагающими актами в области организации местного самоуправления в Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации не дано определение понятия «местное самоуправление», но при этом феномен местного самоуправления раскрыт в трех аспектах:
Во-первых, местное самоуправление – форма осуществления народовластия (ст. 3 Конституции Российской Федерации): народ может осуществлять свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Таким образом, два из трех проявлений народовластия характерны для местного самоуправления.
Во-вторых, местное самоуправление признано одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Как фундаментальный, базовый принцип организации нашего общества и государства наличие местного самоуправления рассматривается в качестве неотъемлемого уровня власти, что предполагает установление децентрализованной системы управления, построенной на иных (чем при концентрации власти) основах взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления.
В-третьих, местное самоуправление–этодеятельность населения по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность муниципальной власти выражается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура этих органов определяется населением самостоятельно, свое правовое закрепление получает в уставе муниципального образования. Также у местной власти собственные предметы ведения и полномочия[7].
В ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
В ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ сформулирована дефиниция понятия «местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Если сравнивать определения Европейской хартии и Федерального закона № 131-ФЗ, то можно выявить одно существенное отличие: право на местное самоуправление по международному акту принадлежит местным органам власти, а в российском законе – прежде всего, непосредственно населению. И действительно, российское определение наиболее полно отражает сущность местного самоуправления как разновидности самоуправления: именно население названо основным субъектом данной деятельности. Правда, то определение местного самоуправления, которое содержится в российском законе, это скорее не констатация того, что есть в реальной действительности, а правовая цель, идеальная модель для всех субъектов, на которых распространяется конституционно-правовое регулирование.
Местное самоуправление в России характеризуется особым объектом управления – эта деятельность направлена на решение вопросов местного значения. Минимальный перечень вопросов местного значения нормативно закреплен для каждой разновидности муниципальных образований и не может быть передан для решения на другой уровень управления. На органы местного самоуправления законом также может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий. В пределах своих полномочий органы местного самоуправления самостоятельны.
Важнейшей чертой местного самоуправления является собственная ответственность. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий населения по решению вопросов местного значения и бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложиться в полной мере на муниципальную власть.
Выявляя, проявляя и реализуя муниципальный интерес, местное самоуправление полифункционально: выполняет функцию публичной власти, хозяйственную функцию и общественную функцию – функцию содействия самоорганизации граждан для реализации ими своего муниципального интереса. Кроме того, а, быть может, прежде всего, местное самоуправление – это своего рода идеология, система жизненных взглядов, основанная на том, что граждане, местные сообщества могут решать многие вопросы местной жизни самостоятельно и более эффективно, чем государство, а в некоторых условиях – и чем бизнес, поскольку цель решения вопросов местного значения – реализация муниципального интереса, и максимально эффективная для данных условий реализация этой целевой задачи не всегда совпадает с интересами государства и бизнеса. Еще одна важная функция местного самоуправления – это роль связующего звена между гражданами и государственной властью. Как отмечал А.И. Солженицын, «самоорганизация населения на местном уровне – это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа».