Техническое регулирование предпринимательской деятельности
Понятие и принципы технического регулирования
Основным нормативным правовым актом, устанавливающим правила технического регулирования предпринимательской деятельности, является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(230) (далее - Закон о техническом регулировании). С принятием данного Закона началось реформирование системы стандартизации и сертификации продукции и услуг, действовавшей в России в течение длительного времени. С момента вступления в силу Закона о техническом регулировании Законы РФ от 10 июля 1993 г. N 5154-I "О стандартизации" и N 5151-I "О сертификации продукции и услуг"*(231) прекратили свое действие.
Техническое регулирование охватывает три области отношений и определяется Законом как правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Техническое регулирование осуществляется в соответствии со следующими принципами:
- применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
- соответствия технического регулирования уровням развития национальной экономики, материально-технической базы и научно-технического развития;
- независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
- единой системы и правил аккредитации;
- единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;
- недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
- недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;
- недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
- недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Радикальные изменения произошли прежде всего в области установления обязательных государственных требований предпринимательской деятельности.
Взамен разрозненных требований, предъявляемых к отдельным видам безопасности товаров и содержащихся в различных нормативных актах, в Законе о техническом регулировании установлена система требований, предъявляемых к товарам и иным объектам для обеспечения их безопасности.
Безопасность продукции, а также процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяется Законом как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Технические регламенты
Вместо государственных стандартов, содержавших обязательные требования к объектам регулирования, в Законе о техническом регулировании предусмотрено принятие новых нормативных документов - технических регламентов. Их значение по сравнению с ГОСТами значительно возрастет, поскольку технические регламенты должны приниматься, как правило, федеральным законом или международным договором, заключенным Российской Федерацией. Тем самым резко сокращается сфера действия ведомственных нормативных актов.
Технические регламенты устанавливают требования, обеспечивающие различные виды безопасности (излучений, биологическую, взрывобезопасность, механическую, пожарную, промышленную, термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную, электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования), а также единство измерений. Обязательные требования к качеству технические регламенты в отличие от государственных стандартов не устанавливают.
Технические регламенты должны приниматься в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, жизни и здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в других целях не допускается.
Процесс реформирования займет довольно длительный период. Технические регламенты, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования, должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании. До принятия соответствующих технических регламентов требования к продукции, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, соответствующей целям принятия технических регламентов.
Правительством РФ утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться. Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 1421-р утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 годы*(232).
Принципиальным является положение Закона о том, что техническое регулирование не должно служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это необходимо для соблюдения установленных целей принятия технических регламентов. Тем самым вмешательство государства в предпринимательскую деятельность ограничивается строго определенными законом целями.
Технические регламенты устанавливают с учетом риска причинения вреда минимально необходимые требования, обеспечивающие различные виды безопасности, в том числе ветеринарно-санитарные и фитосанитарные.
Требования к содержанию и применению технических регламентов установлены в Законе о техническом регулировании. Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования. В техническом регламенте могут содержаться правила и формы оценки соответствия, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Важно отметить, что содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.
В техническом регламенте содержатся требования к характеристикам продукции, процессам производства, эксплуатации, перевозки, реализации и утилизации, но не должны содержаться требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, когда из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение целей принятия технического регламента. Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В таких случаях в техническом регламенте могут содержаться требования, касающиеся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.
В технических регламентах могут содержаться специальные требования, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, инвалидов, беременных женщин, кормящих матерей).
Законом предусмотрено принятие технических регламентов двух видов: общих и специальных.
Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Общие технические регламенты принимаются по вопросам: пожарной, биологической, экологической, ядерной и радиационной безопасности, безопасности эксплуатации и утилизации машин и оборудования, электромагнитной совместимости, безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий.
В требованиях специальных технических регламентов учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Следует подчеркнуть, что специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем видам продукции, процессам производства и другим видам деятельности, в отношении которых установленные законом цели принятия технических регламентов не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов.
Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента установлен Законом о техническом регулировании. Процесс разработки и принятия технических регламентов характеризуется открытостью и доступностью для обсуждения любыми заинтересованными лицами. Разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо.
Процесс разработки и принятия технического регламента состоит из нескольких этапов. Уведомление о разработке технического регламента должно быть опубликовано в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, каковым определено Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии*(233), и в информационной системе общего пользования в электронной цифровой форме. В уведомлении должно содержаться обоснование необходимости принятия технического регламента, информация о том, в отношении какого объекта технического регулирования будут устанавливаться разрабатываемые требования и чем они отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ; наименование или ФИО разработчика, почтовый адрес и при наличии - адрес электронной почты, по которым осуществляется прием замечаний заинтересованных лиц.
Затем осуществляется публичное обсуждение проекта технического регламента, срок которого не может быть менее чем 2 месяца. Заинтересованные лица должны получить доступ к проекту технического регламента и вправе получить копию проекта технического регламента. Разработчик составляет перечень полученных замечаний, которые обязан сохранить до дня вступления в силу принимаемого технического регламента.
Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента должно быть опубликовано в том же порядке, что и о его разработке.
Доработанный проект технического регламента и перечень полученных замечаний должны быть доступны для ознакомления желающими. Проект федерального закона о техническом регламенте направляется в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы при наличии определенных документов.
Государственная Дума полученные документы направляет в Правительство РФ.
Правительство РФ подготавливает отзыв на проект закона, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, и в течение одного месяца направляет в Государственную Думу. В состав экспертной комиссии на паритетных началах включаются представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей. Заседания экспертной комиссии являются открытыми. Заключение комиссии подлежит обязательному опубликованию в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.
Государственная Дума принимает в первом чтении проект федерального закона о техническом регламенте, который публикуется в том же печатном издании.
Поправки к принятому в первом чтении проекту федерального закона о техническом регулировании после окончания срока их подачи публикуются в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее чем за 1 месяц до рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о техническом регламенте во втором чтении. Подготовленный ко второму чтению проект федерального закона о техническом регламенте направляется в Правительство РФ, которое на данный проект в установленный срок направляет отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии.
Внесение изменений и дополнений в технический регламент и отмена технического регламента осуществляется в порядке, предусмотренном Законом в отношении разработки и принятия технических регламентов.
Стандартизация
Второй областью отношений, регулируемых Законом о техническом регулировании, является стандартизация.
Стандартизация определяется как деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг. В отличие от ранее действовавшего законодательства применение стандартов является добровольным.
Стандарты не должны противоречить техническим регламентам. Как указывалось, технические регламенты устанавливают минимально необходимые обязательные требования, обеспечивающие различного рода безопасность объекта технического регулирования.
Целями же стандартизации является повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействие соблюдению требований технических регламентов. Целями стандартизации являются также повышение уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечение научно-технического прогресса; повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг; рациональное использование ресурсов; техническая и информационная совместимость; сопоставимость результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных; взаимозаменяемость продукции.
Осуществление стандартизации не должно создавать препятствия производству и обращению продукции в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения установленных целей стандартизации.
Предполагается сформировать независимую систему стандартизации, ориентированную на соответствие новейшим достижениям науки и технологии, гармонизированную с международной системой стандартизации*(234).
Законом предусмотрены четыре вида документов по стандартизации:
- национальные стандарты;
- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
- применяемые в установленном порядке классификации - общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;
- стандарты организаций.
Национальные стандарты утверждаются национальным органом Российской Федерации по стандартизации, т.е. Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. Основные полномочия национального органа Российской Федерации по стандартизации определены в Законе о техническом регулировании. Национальный орган по стандартизации создает технические комитеты по стандартизации и координирует их деятельность.
Национальные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, в том числе правила их разработки и применения, представляют собой национальную систему стандартизации.
Национальные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации подлежат опубликованию*(235).
Национальный орган Российской Федерации по стандартизации разрабатывает и утверждает Программу разработки национальных стандартов. Предусмотренный в Законе порядок разработки национальных стандартов на начальных этапах сходен с порядком, установленным для разработки технических регламентов.
Разработчиком национального стандарта может быть любое лицо. Уведомление о разработке национального стандарта направляется в национальный орган по стандартизации и публикуется, как и уведомление о разработке технического регламента, в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. В уведомлении должна содержаться информация об отличиях проекта национального стандарта от положений соответствующих международных стандартов. Разработчик национального стандарта должен обеспечить доступность проекта заинтересованным лицам для ознакомления. С этой целью разработчик предоставляет всем желающим копию проекта национального стандарта.
Разработчик проводит публичное обсуждение проекта, дорабатывает проект с учетом полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц и составляет перечень полученных замечаний с кратким изложением их содержания и результатов их обсуждения. Срок публичного обсуждения проекта национального стандарта не может быть менее чем два месяца. Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта публикуется в том же издании и порядке, что и уведомление о его разработке. Доработанный проект и полученные замечания к нему также должны быть доступны заинтересованным лицам для ознакомления.
Далее проект национального стандарта с перечнем замечаний представляется разработчиком в технический комитет по стандартизации, который организует проведение экспертизы проекта. На основании представленных документов и с учетом результатов экспертизы технический комитет готовит мотивированное предложение об утверждении или отклонении проекта национального стандарта.
Данное предложение направляется в национальный орган по стандартизации, который принимает решение об утверждении или отклонении проекта национального стандарта. Уведомление об утверждении национального стандарта подлежит опубликованию в течение 30 дней со дня его утверждения в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.
Правительством Российской Федерации 20 сентября 2003 года утверждено Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации*(236).
Технические регламенты, документы национальной системы стандартизации, международные стандарты, привила стандартизации, национальные стандарты других государств и информация о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия составляет Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов, являющийся государственным информационным ресурсом. Порядок его создания и ведения, а также правила пользования им устанавливает Правительство РФ*(237). Заинтересованным лицам должен быть обеспечен свободный доступ к информационным ресурсам, за исключением случаев когда доступ ограничивается в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны.
Коммерческие, общественные, научные организации, саморегулируемые организации, объединения юридических лиц могут разрабатывать и самостоятельно утверждать исходя из необходимости их применения стандарты.
Стандарты организаций разрабатываются для целей стандартизации, установленных законом, для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.
Порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно в соответствии с установленными Законом о техническом регулировании принципами стандартизации.
Стандарты организаций применяются равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Тем самым значение данного вида стандартов резко повышается.