Состав территории муниципального образования
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять состав их территории.
Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия "поселение" и "населенный пункт". Термин "населенный пункт" (сельский или городской) есть вид административно-территориальной единицы, а "поселение" (сельское или городское) является разновидностью муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административно-территориальной единицы, а может и не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных единиц. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований – поселений.
В современной России все виды населенных пунктов систематизируются в соответствии с Общероссийским классификатором объектов административно-территориального деления (ОКАТО)[131], в котором названы: город; поселок городского типа; рабочий поселок; курортный поселок; кишлак; поселковый совет; сельсовет; сомон; волость; дачный поселковый совет; поселок сельского типа; поселок при станции (поселок станции); железнодорожная станция; железнодорожная будка; железнодорожная казарма; железнодорожная платформа; железнодорожный разъезд; железнодорожный остановочный пункт; железнодорожный путевой пост; железнодорожный блокпост; село; местечко; деревня; слобода; станция; станица; хутор; улус; разъезд; колхоз; совхоз; зимовье.
В действующем Законе № 131-ФЗ сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В некоторых субъектах Российской Федерации норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2Закона, в декабре 2004 года[132] было исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.
Упоминание о «прилегающей территории» исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.
Соответственно теперь в действующем Законе № 131-ФЗ городское поселение определяется как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.
Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон № 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому в декабре 2004 года[133] п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.
Эти, как и некоторые другие, поправки лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданны и обычно поправляются практикой их применения. ХотяФедеральный закон № 131-ФЗ в целом достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования[134].
Рассмотрим подробнее каждый вид муниципального образования.
Сельское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.
Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).
Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает, что в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
До каких пределов может уменьшаться эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения.
Под населенным пунктом в законодательстве субъектов РФ, как правило, понимается «застроенная или подлежащая застройке часть территории в пределах установленной границы, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей»[135]. Границы населенных пунктов устанавливаются в генеральном плане поселения, на территории которого они расположены. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков[136].
Городское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также – в соответствии с генеральным планом городского поселения – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь – муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению)[137].
Муниципальный район. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:
из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);
из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);
из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).
Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Городской округ. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом – городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия[138].
Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится «тесно» в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать «катастрофой» для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
Практика реализации Федерального закона выявила такую особенность, как стремление больших городов уйти «на вольные хлеба» из районов, «прихватив» с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а соответственно и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Однако само население далеко не всегда заинтересовано в переходе из "сельского" статуса в "городской", поскольку по ряду направлений (например, тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей[139].
В соответствии со статьями 80 и 81 Федерального закона № 131-ФЗ статусом городского округа наделяются территории, имеющие статус наукоградов и закрытых административно-территориальных образований.
Внутригородская территория города федерального значения. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ,внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров субъектов РФ, имеющих большую численность населения (более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По ранее действовавшему Закону 28 августа 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы муниципального образования – районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.
В заключении следует отметить, что в Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указываются требования к определению границ муниципальных образований, о которых речь пойдет в следующей части пособия. Можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами.
Последовательный подход к определению территориальных основ организации местного самоуправления, несомненно, требует определения неких критериев определения организации на конкретной территории того или иного вида муниципального образования. Представляется, что такими критериями могут быть:
1) численность и плотность населения;
2) протяженность территории и обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;
3) характер территории (городская или сельская местность);
4) наличие условий для самостоятельного решения вопросов местного значения. Другими словами, социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);
5) мнение населения соответствующей территории – его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.