Муниципальные выборы
Другой формой непосредственного выражения самоуправления являются муниципальные выборы. Как отмечалось, граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования. Следует обратить внимание, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако это не единственные ограничения.
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (статья 4), не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
а) осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений;
б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что гражданин совершал экстремистскую деятельность, призывал к ней, либо иными способами побуждал к таким деяниям, обосновывал или оправдывал экстремизм; либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности; либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В зависимости от того, что будет закреплено в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, и особенно в уставах муниципальных образований, избираться могут:
депутаты представительного органа муниципального образования;
члены иного выборного органа местного самоуправления - это может быть, например, контрольная или контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования;
глава муниципального образования;
иные выборные должностные лица муниципального образования (например, в Московской области 7 декабря 2003 г. население избирало совместно с главой также и вице-главу города, района).
Нормативного определения понятия «муниципальные выборы»[198] в действующем законодательстве не закреплено. Однако из содержания, целей и принципов данной разновидности выборов можно предложить следующую дефиницию: муниципальные выборы – это выборы, осуществляемые населением муниципального образования, в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Необходимо также отметить, что на уровне муниципального района его представительный орган может не избираться путем прямых выборов, а формироваться:
во-первых, посредством вхождения в этот орган по должности глав сельских и городских поселений, входящих в состав района,
во-вторых, делегированием в этот орган депутатов представительных органов поселений, избираемых указанными представительными органами из своего состава.
Можно ли отнести этот порядок к муниципальным выборам? Если и да, то это будут так называемые многостепенные или косвенные выборы: избирая главу поселения, жители тем самым одновременно избирают и депутата районного представительного органа, поскольку глава автоматически таковым становится; в свою очередь, избирая депутатов представительного органа поселения, они доверяют (поручают) им избрание кого-то из них в представительный орган муниципального района. «Но строго говоря, муниципальными выборами надо считать только прямое избрание населением депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления»[199].
Муниципальные выборы проводятся по общим правилам, являющимся едиными для страны. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.
В субъектах Российской Федерации, как правило, применяется два способа формирования системы избирательного законодательства. В первом случае, принимается единый акт – избирательный кодекс субъекта РФ (например, в г. Москве, в Башкортостане, в Воронежской области, во Владимирской области, в Белгородской области, в Хабаровском крае). В другом – разработаны два нормативных правовых акта: о выборах депутатов представительного органа муниципального образования и о выборах главы муниципального образования (например, Нижегородская[200], Ростовская[201] области).
Отдельные дополнительные правила, особенно связанные с уточнением наименований представительных органов муниципальных образований, должностей выборных лиц, сроков полномочий, порядком назначения выборов, могут содержать уставы муниципальных образований.
Крайне важный вопрос любых выборов, в том числе и муниципальных, это вопрос используемой избирательной системы. По мнению С.А. Авакьяна, избирательная система – это существующий в данном государстве порядок выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Понятием избирательная система обозначают и применяемые в различных странах модели организации и проведения выборов, например мажоритарная, пропорциональная избирательная система[202]. М.В. Баглай считает, что «понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом смысле различаются пропорциональная и мажоритарная системы»[203].
Таким образом,избирательная система – это порядок проведения выборов и определения результатов голосования. Иначе говоря, это способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата выборного органа государственной власти или органа местного самоуправления[204].
Несмотря на то, что термин избирательная система не получил законодательного закрепления на федеральном уровне, следует отметить, что применительно к своим нормам Федеральный закон № 131-ФЗ все же дает понимание рассматриваемому феномену. «Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов» (статья 23, ч. 3).
Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
16 ноября 2012 года Федеральным законом № 173-ФЗ были внесены три существенных уточнения в Закон 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в части использования избирательных систем на муниципальных выборах:
1. Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Таким образом, избирательная система в данном случае может варьироваться от смешанной симметричной до пропорциональной.
2. Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Таким образом, избирательная система в данном случае может только мажоритарной.
3. В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.
Что касается возможности использования пропорциональной избирательной системы на выборах в поселениях, то здесь следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П указал, что возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, создает риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан[205].
Как и в вопросе с местным референдумом механизм реализации избирательного права предполагает целый ряд последовательных и логически обусловленных стадий, в совокупности называемых избирательным процессом. К сожалению, действующее избирательное законодательство преимущественно обходит стороной определение понятия избирательного процесса. В случаях же редких исключений содержащиеся в правовых нормах дефиниции ориентированы на естественный характер взаимосвязи избирательного процесса с порядком организации и проведения выборов.
По мнению В.В. Пылина, избирательный и референдумный процессы представляют собой технологические формы реализации конституционных принципов подготовки и организации выборов государственных органов власти и органов местного самоуправления, голосования граждан на референдуме по важным вопросам государственного и местного значения, а также голосования по отзыву выборного лица и роспуску выборного органа в рамках предусмотренной законодательством последовательности совершения целого комплекса избирательных и референдумных действий и процедур[206].
Избирательный процесс понимается в двух смыслах: широком и узком.
В широком смысле избирательный процесс – это упорядоченная нормами избирательного права система организационно взаимосвязанных и реализуемых в установленной последовательности отношений, опосредующих порядок организации и проведение выборов. В узком смысле избирательный процесс – это установленная законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов. В свою очередь, стадии избирательного процессапонимаются как этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры.
Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые обеспечивают реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа государственной власти и местного самоуправления, избрании выборного должностного лица[207].
К основным стадиям избирательного процесса относятся:
1) назначение выборов,
2) формирование избирательных комиссий,
3) регистрация (учет) избирателей. Составление списков избирателей,
4) образование избирательных округов и избирательных участков,
5) выдвижение и регистрация кандидатов,
6) предвыборная агитация,
7) финансирование выборов,
8) голосование,
9) подсчет голосов избирателей, определение результатов выборов и их опубликование,
10) представление избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.
По общему правилу муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
Днем голосования на выборах в органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, – день голосования на указанных выборах. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания.
Муниципальные выборы организуют и проводят избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления и участковые избирательные комиссии. Однако организующей выборы в органы местного самоуправления является избирательной комиссией муниципального образования[208].
Закон требует сбора подписей в поддержку кандидатов для их регистрации, что делается и на муниципальном уровне. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, составляет 0,5 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, но не может составлять менее 10 подписей.
Кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением на одних и тех же выборах одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.
Если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более трех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий
По общему правилу, кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. При проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.
Муниципальные выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случае, если:
голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании;
менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;
за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу;
все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.
Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными:
а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;
в) по решению суда.
При признании результатов муниципальных выборов не состоявшимися или недействительными назначаются повторные выборы не позднее чем через 4 месяца (в случае если местный представительный орган муниципального образования остался в неправомочном составе) либо не позднее чем через год со дня признания выборов не состоявшимися или недействительными.
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию.
Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан могут быть обжалованы в суд.
С жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан, могут обратиться избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также комиссии.
Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление муниципальной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми интересами, формируемыми местным обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В современных условиях выборы должны стать важнейшим элементом формирования высокого уровня политико-правовой культуры общества. Реализация избирательных прав граждан находится в жесткой зависимости от состояния электорально-правовой культуры в обществе и такой ее составляющей, как правосознание. «Современное избирательное право эффективно лишь в той мере, в какой оно является отражением демократической правовой культуры, ориентированной на мотивированное и ответственное участие граждан в формировании органов власти»[209], – отмечает С.В. Навальный. В этой связи одним из направлений деятельности органов публичной власти должно стать повышение уровня электорально-правовой культуры граждан, преодоление правового нигилизма и абсентеизма.
Обращаясь к статистике проведения муниципальных выборов в России, следует отметить, что ежегодно на территории Российской Федерации проходит в среднем от 5 до 10 тысяч различного рода муниципальных выборов. Статистические данные количества муниципальных выборов в России за последние годы приведены ниже в табличной форме.