Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления

1.1. Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство— это организационно-правовое построение бюджетной системы любой страны, позволяющее выделить в ее составе структурные подразделения и определить формы взаимосвязей между ними.

Развитие современной российской бюджетной системы началось с 1991 г. одновременно с распадом единой бюджетной системы Советского Союза. До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной, унитарной. С началом радикальной экономической реформы возникла необходимость пересмотра концепции бюджетного устройства Российской Федерации в направлении его значительной децентрализации и становления современной российской бюджетной системы. Был принят ряд законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., закрепила федеративное устройство российского государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предопределило кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Провозглашение в Конституции Российской Федерации принципов федеративного устройства страны потребовало коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

Бюджетное устройство России базируется на ее государственном устройстве, отражая характерные для него взаимосвязи. В составе Российской Федерации в настоящее время насчитывается 83 субъекта. В их числе: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения - Москва и Санкт- Петербург, одна автономная область (Еврейская), 4 автономных округа (Ненецкий, Ханты- Мансийский, Ямало-Ненецкий и Чукотский).

Принципы федеративного устройства Российской Федерации. Все субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, по национальному и этническому составу, природным ресурсам, экономическому потенциалу и другим параметрам. Однако в формально-юридическом плане в отношении каждого субъекта Российской Федерации конституционно провозглашается принцип равноправия.

Статья 5 Конституции Российской Федерации 1993 г. подчеркивает, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации», «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой».

Конституция России закрепляет, что субъект Федерации - республика «имеет свою конституцию и законодательство», остальные субъекты Российской Федерации имеют «свой устав и законодательство».

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Три составляющие бюджетного устройства Российской Федерации. Бюджетное устройство Российской Федерации включает в себя три составляющие (рис 1):

• бюджетную систему;

•бюджетные права, которыми наделяются органы публичной власти соответствующего уровня (федеральный, субфедеральный, муниципальный);

•принципы разграничения расходных полномочий и межбюджетное регулирование (межбюджетные отношения).

Таким образом, бюджетное устройство обеспечивает в процессе управления бюджетными ресурсами формирование устойчивых взаимосвязей между звеньями бюджетной системы и участниками бюджетного процесса посредством следующей системы принципов (целевых установок): принципов построения бюджетной системы, принципов формирования и исполнения бюджетов; принципов организации бюджетного процесса.

Рис.1. Составляющие бюджетного устройства РФ

1.2. Бюджетная система: структура и принципы

Бюджетная система Российской Федерации— это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов.

Структура бюджетной системы Российской Федерации закреплена в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ и включает:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов;

- бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации; местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Рис.2. Схема консолидированного бюджета РФ

Консолидированные бюджеты РФ и субъектов Федерации не рассматриваются и не утверждаются законодательными органами власти всех уровней. Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории РФ в целом и отдельных её субъектов.

Показатели консолидированных бюджетов используются при бюджетном планировании и при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий, в частности, бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые бюджетные доходы. При определении размеров дотаций отдельным регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов административно- территориальных образований.

Бюджеты субъектов Российской Федерации представлены пятью различными видами региональных бюджетов, среди них: 21 бюджет республик в составе РФ, 9 бюджетов краев, 46 бюджетов областей, 1 бюджет автономной области, 4 бюджета автономных округов, 2 бюджета городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.

Бюджеты муниципальных образований Российской Федерации также представлены разными видами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых функционируют соответствующие местные бюджеты, своей численностью выделяются муниципальные районы, городские округа, сельские и городские поселения.

Принципы бюджетной системы Российской Федерации.Бюджетная система Российской Федерации строится на принципах бюджетного федерализма:

1) единство бюджетной системы РФ;

2) разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы;

3) самостоятельность бюджетов;

4) равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации — единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы страны, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации — закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

•право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

•право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

•право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги исборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

•право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

•недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет собственных доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

•право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме субвенций и субсидий соответствующим бюджетам;

•недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

•недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации, являются недействительными.