Межбюджетные отношения и концепции их реформирования
Развитие современной российской бюджетной системы началось с 1991 г., одновременно с распадом единой бюджетной системы бывшего Советского Союза. В настоящее время в Российской Федерации сложилась трехуровневая бюджетная система, включающая три основных уровня – федеральный, субъектов Федерации и муниципальных образований. Принципы взаимодействия различных уровней бюджетной системы между собой определяет эффективность функционирования бюджетной системы в целом, вот почему межбюджетным отношениям (бюджетному федерализму) в последнее время уделяется весьма значительное внимание.
Целью реформирования системы межбюджетных отношений является создание системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по вопросам организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.
Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
В основу межбюджетных отношений положены следующие принципы:
• распределения и закрепления расходных обязательств по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения (закрепления) на постоянной основе доходных источников по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
В ряде случаев бюджетное законодательство допускает возможность передачи доходов и расходов другому уровню бюджетной системы. Так, в случае включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете отдельные виды расходов федерального бюджета могут быть переданы таким образом в бюджеты субъектов Российской Федерации. Также допускается осуществлять передачу отдельных видов расходов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету другого уровня также четко регламентирована нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации[20].
Построение российской бюджетной системы осуществляется на основе принципов бюджетного федерализма, главная идея которого состоит в законодательном закреплении принципов сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы.
На это указывают и принципы бюджетной системы Российской Федерации, закрепленные в Бюджетном кодексе, такие как:
• принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
• принцип самостоятельности бюджетов;
• принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований.
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы подразумевает необходимость четкого разделения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по формированию доходов собственных бюджетов, а также по установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
При этом принцип самостоятельности бюджетов означает не только права органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, но и обязывает их к его выполнению.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований тесно связан с двумя предыдущими принципами, так как подразумевает разграничение расходных полномочий между бюджетами бюджетной системы, закрепление за ними доходных источников, а также определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями Бюджетного кодекса.
Таким образом, система эффективных межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, прежде всего базируется на двух основных аспектах:
• разграничении расходных полномочий и ответственности между бюджетами бюджетной системы;
• закреплении за бюджетами всех уровней бюджетной системы доходных источников, необходимых для исполнения расходных обязательств.
При этом само понятие «расходные полномочия» включает:
нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов;
обеспечение расходных полномочий финансовыми средствами;
непосредственно осуществление финансирования (предоставления) общественных услуг.
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. были определены следующие критерии разграничения расходных полномочий между властями разных уровней:
• субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
• территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
• внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
• эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
• эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).
В основу разграничения расходных полномочий между бюджетами заложены положения Конституции Российской Федерации, которая предусматривает разграничение предметов ведения и полномочия органов всех уровней власти.
В частности, в ведении Российской Федерации находятся:
• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в частности, находятся:
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Конституция Российской Федерации является первым и основным документом, регламентирующим разграничение бюджетных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Однако она устанавливает лишь общие принципы разграничения предметов ведения между властями разных уровней, не определяя при этом финансовые основы выполнения ими возложенных функций. Более конкретно сфера полномочий региональных и местных властей, а также экономические основы их функционирования регламентированы следующими федеральными законами.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Указанный закон определяет закрытый перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств собственного бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета). Например, к таким вопросам относятся:
• поддержка сельскохозяйственного производства;
• строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального назначения;
• сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия;
• организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).
Вместе с тем осуществление таких полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
Финансовое обеспечение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации осуществляется за счет средств собственных бюджетов.
Финансовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный федеральный закон устанавливает перечень вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов, а также полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Так, к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов относится формирование, утверждение, исполнение бюджета соответствующего муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета, а также владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и т. д.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Ключевая задача межбюджетного регулирования заключается не только в предоставлении органам власти субъектов и местного самоуправления расходных полномочий, но и обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами, потому что до тех пор, пока региональные и местные власти не обладают законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном и прозрачном управлении общественными финансами и проведении структурных реформ. Данная задача решается посредством разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями власти.
Конституцией определено, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Вместе с тем полномочиями в области налогообложения обладают и органы местного самоуправления.
Основы разграничения налоговых полномочий всех уровней власти регламентированы Налоговым кодексом. Так, федеральные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие только Налоговым кодексом. Региональные налоги устанавливаются НК РФ, вводятся в действие и прекращают действовать на территории субъектов Федерации в соответствии с Налоговым кодексом и законами субъектов Федерации о налогах.
При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения.
В свою очередь местные налоги устанавливаются Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах, вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.
Наряду с этим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа отнесены полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов соответствующего муниципального образования.
Разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти разных уровней в соответствии с концепцией бюджетного федерализма должно базироваться на следующих принципах:
• стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;
• собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;
• разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
• каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);
• часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях – должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т. д.), учитывающих региональные и местные особенности.
При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:
стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;
бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.
Нормативы зачисления налоговых и неналоговых доходов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты законодательно закреплены на долгосрочной основе в Бюджетном кодексе РФ.
Следует отметить, что до внесения изменений в Бюджетный кодекс, вступивших в силу с 1 января 2008 г., нормативы распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации отдельных видов доходов (доходов от сдачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации) ежегодно утверждались федеральным законом о федеральном бюджете.
Новая редакция Бюджетного кодекса также содержит положение о том, что федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, иные платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их последующего распределения в соответствии с законодательно установленными нормативами. Ранее данная норма ежегодно содержалась в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год.
Однако регулирование межбюджетных отношений усложняется в связи с тем, что законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность передачи ряда полномочий Российской Федерации для осуществления органам власти субъектов Федерации, а на региональном уровне – передача отдельных полномочий как Российской Федерации, так и субъектов Федерации для осуществления органам власти муниципальных образований.
Так, федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
При этом финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Федерации, обязательно должны содержать положения, определяющие способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Федерации для осуществления соответствующих полномочий.
Такими законами являются:
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;
Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Данные законы регулируют передачу полномочий Российской Федерации субъектам Федерации и в отдельных случаях – органам местного самоуправления.
Вместе с тем полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться законами субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусмотрен механизм передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень.
Законами субъекта Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации по решению вопросов с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
При этом органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Разработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере разграничения полномочий между уровнями власти занимается специально созданное в 2005 г. Министерство регионального развития Российской Федерации.
Характер сложившихся в настоящее время межбюджетных отношений при необходимости предусматривает возможность оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из средств федерального бюджета.
В основе системы финансовой помощи бюджетам других уровней лежат необходимость выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Финансовая помощь между бюджетами осуществляется в форме межбюджетных трансфертов – средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Целью распределения межбюджетных трансфертов является повышение возможностей субъектов Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан независимо от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в виде:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации;
• субсидий бюджетам субъектов Федерации;
• субвенций бюджетам субъектов Федерации;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Дотации представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений или условий их использования.
В рамках реформирования системы межбюджетных отношений для оказания финансовой помощи бюджетам бюджетной системы Российской Федерации из федерального бюджета были созданы пять специализированных фондов.
В число фондов, предназначенных для оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации входят:
• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
• Федеральный фонд компенсаций;
• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов;
• Федеральный фонд софинансирования социальных расходов;
• Федеральный фонд регионального развития. Функционирование каждого фонда осуществляется в соответствии со строго определенными целями и формами предоставления финансовой помощи (табл. 7.1).
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Субъекты Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.
Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, не имеют права:
устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации;
превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Федерации и содержание органов государственной власти субъекта Федерации.
В субъектах Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры:
• подписание соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации;
• организация исполнения бюджета субъекта Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета в органах Федерального казначейства;
• представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации проекта бюджета);
• проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
• иные меры, установленные федеральными законами.
Порядок и принципы предоставления финансовой помощи зависят от ее вида и целей. Предоставление финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности осуществляется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты, перечень, виды и количественные характеристики которых устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Финансирование расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств, является приоритетным при составлении и исполнении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Таблица 7.1
Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации[21]
При этом, если не обеспечено финансирование расходов, гарантирующих соблюдение минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.
Предоставление финансовой помощи на осуществление целевых расходов производится в виде субсидий и субвенций. Целевой направленностью указанных расходов могут быть расходы по федеральным целевым программам, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и т.д. Порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации определяются законодательно.
При предоставлении финансовой помощи бюджету субъекта Федерации орган государственной власти Российской Федерации наделяется правом осуществлять проверки субъекта Федерации, при этом если размер финансовой помощи превышает 50 % расходов его консолидированного бюджета, то проверка является обязательной. Органами контроля в данном случае могут выступать контрольный орган Минфина России и Счетная палата России.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
• субсидий местным бюджетам;
• субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
При этом Бюджетным кодексом предусмотрены основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации. На региональном уровне также образуются региональные фонды финансовой поддержки.
Кроме того, межбюджетные трансферты могут передаваться и из местных бюджетов. Например, поселениям из бюджета муниципального района, а также из местных бюджетов бюджету субъекта Российской Федерации («отрицательные трансферты»).
Несмотря на значительные сдвиги в регулировании межбюджетных отношений, связанные с принятием Бюджетного кодекса, следует отметить, что система межбюджетных отношений не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и поэтому требует дальнейшего реформирования.
Основные мероприятия по реформированию системы межбюджетных отношений были сформулированы в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, принятой постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584.
Главной целью Программы стало формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Основными задачами, поставленными в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, были следующие:
• упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;
• четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
• четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
• формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
• повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
В процессе реализации Программы произошло совершенствование форм предоставления финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации. Для этих целей действовали как три ранее созданных фонда: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов, так и два новых фонда – Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов.
В общем виде Программа была направлена на повышение самостоятельности органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления при принятии решений в рамках федерального законодательства по организации собственного бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.
В рамках ее реализации были заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению («необеспеченные мандаты»).
На реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации значительное влияние оказала Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. Главной целью Концепции стало повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
При этом предусмотренные Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса распространялись на бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Реформирование бюджетного процесса осуществлялось в направлении создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
При этом основным итогом реализации Концепции реформирования бюджетного процесса стало принятие Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
Среди нововведений в области межбюджетных отношений необходимо отметить следующее. Из Новой редакции Бюджетного кодекса РФ были исключены определения общих понятий «дотация», «субсидия» и «субвенция». Вместо этого в соответствующих главах Кодекса они используются только применительно к конкретным видам бюджетных ассигнований. Так, общее понятие «субсидия» разделено на межбюджетные субсидии, субсидии автономным учреждениям, субсидии иным некоммерческим организациям, субсидии юридическим лицам, осуществляющим производство товаров, работ, услуг, а субвенции однозначно определены как межбюджетные трансферты, предоставляемые на осуществление делегированных полномочий. Таким образом произошло уточнение форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации другим бюджетам.
В целях внедрения принципов прозрачности региональных и муниципальных финансов Федеральным законом № 63-Ф3 были введены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов Федерации и муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.
Так, к субъектам Федерации и муниципальным образованиям, в которых доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах превышает 20 %, применяются дополнительные ограничения по установлению расходных обязательств и объему расходов на оплату труда государственных (муниципальных) служащих и (или) содержание органов власти. Для высокодотационных субъектов Федерации и муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей соответственно 60 % и 70 % собственных доходов), кроме того, введены требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета внешними контрольными органами.
Также были внесены уточнения, предполагающие при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год проведение корректировки общего объема средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогнозный.
Органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано утвердить собственные планы по реализации Концепции.
В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса на основе Фонда реформирования региональных финансов в 2005 г. был создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.
В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса была создана правовая основа для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации.
В настоящее время завершен очередной этап реформирования межбюджетных отношений, связанный с реализацией Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р.
Целью Концепции стало повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
В данной Концепции были определены следующие основные задачи:
• укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
• оказание методологической и консультационной помощи субъектам Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
Реализация мер по повышению эффективности межбюджетных отношений позволила обеспечить завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
Сегодня можно подводить итоги реализации Концепции. В целом по основным заданным направлениям, а именно: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты и улучшения управления общественных финансов, повышение прозрачности региональных и местных бюджетов, удалось достичь значительных результатов. Следует учитывать, что реализация Концепции проходила в период разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому основной ее задачей было оказание финансовой помощи регионам и муниципалитетам в объемах, необходимых для исполнения делегированных полномочий, поддержание их финансовой стабильности. Требование Бюджетного кодекса в отношении недопустимости передачи расходных полномочий с одного уровня бюджета другому без обеспечения их финансовыми ресурсами было соблюдено. Новые методики межбюджетного выравнивания создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов региональных и местных бюджетов.
Достигнутые результаты позволили сместить акцент реформирования с необходимости постоянного роста объемов финансовой помощи на эффективность расходования предоставляемых бюджетных средств.
В настоящее время Минфином России разрабатывается проект новой Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях кризисной ситуации в экономике. Предполагается, что основное внимание данной концепции будет сосредоточено на установлении особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса, упорядочении существующей системы межбюджетных трансфертов, а также на повышении прозрачности региональных и муниципальных финансов и эффективности расходования бюджетных средств.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте основные принципы построения межбюджетных отношений в Российской Федерации.
2. Дайте определение межбюджетных отношений.
3. Раскройте понятие бюджетного федерализма, выделите его основные принципы.
4. Назовите основные виды финансовой помощи, предоставляемой из средств федерального бюджета.
5. Какие цели преследуются в процессе оказания финансовой помощи бюджетам других уровней?
6. Охарактеризуйте основные формы финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Лекция 8