Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система
Глава 7 Федерального закона № 131-ФЗ задала единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов: закреплены иерархия муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворчества муниципальных образований. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления.
Понятие муниципальный правовой акт закреплено в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Нормативное закрепление понятия «муниципальный правовой акт» в федеральном законе следует признать в определённой степени прогрессивным шагом, поскольку в отношении правовых актов, издаваемых иными органами и должностными лицами, такой нормативной определённости нет. В то же время, данная дефиниция «перегружена» признаками и, кроме того, является собирательным и объединяет две принципиально различные по своему содержанию группы актов, издаваемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:
1) муниципальные нормативные правовые акты;
2) индивидуальные муниципальные правовые акты.
По предмету регулирования выделяют:
1) муниципальные правовые акты по вопросам местного значения и
2) муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:
1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования[108]:
устав муниципального образования;
правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты:
главы муниципального образования;
местной администрации;
иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
По субъекту принятия муниципальные правовые акты могут быть:
1) принятые населением непосредственно;
2) принятые органами местного самоуправления и
3) принятые должностными лицами местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты могут быть изданы органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления только в форме, предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ:
представительный орган муниципального образования | решения |
глава муниципального образования | постановления и распоряжения (а в случае, если он исполняет обязанности главы местной администрации – постановления и распоряжения местной администрации) |
председатель представительного органа муниципального образования | постановления и распоряжения |
глава местной администрации | постановления и распоряжения местной администрации |
иные должностные лица местного самоуправления | распоряжения и приказы |
Предусмотрены две основные формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов:
а) государственный реестр уставов муниципальных образований[109], который имеет региональный, окружной и федеральный уровни. В данном реестре содержатся следующие сведения:
государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
регистрационные номера и данные муниципальных образований РФ;
реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
дополнительные сведения в полнотекстовом виде и без текстов документов;
б) федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов[110], состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливаемый законом субъекта РФ. Включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ подлежат все муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан).
Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
§ 2. Устав муниципального образования: понятие и содержание
Как уже было отмечено, устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
По мнению А.В. Сикайло, «устав муниципального образования – это учредительный акт локального регулирования, действующий на строго ограниченной территории, в котором определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления»[111]. Чермит А.Ю. понимает под уставом муниципального образования «основной муниципальный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу среди актов, принимаемых органами местного самоуправления или гражданами непосредственно, и комплексно регулирующий функционирование местного самоуправления на территории муниципального образования»[112].
Уставу муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ уделено особое внимание: определяются требования к его содержанию, порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации и опубликованию.
Требования к содержанию устава муниципального образования закреплены не только в ст. 44, но и в других статьях Федерального закона № 131-ФЗ (см. таблицу).
№ п/п | Норма ФЗ № 131-ФЗ | Требования к содержанию устава муниципального образования | ||||
1. | п. 1 ч. 1 ст. 44 | Наименование муниципального образования | ||||
2. | п. 2 ч. 1 ст. 44 | Перечень вопросов местного значения | ||||
3. | п. 3 ч. 1 ст. 44 | Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления | ||||
4. | п. 4 ч. 1 ст. 44 | Структура и порядок формирования органов местного самоуправления | ||||
5. | п. 5 ч. 1 ст. 44 | Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления | ||||
6. | п. 6 ч. 1 ст. 44 | Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов | ||||
7. | п. 7 ч. 1 ст. 44 | Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц | ||||
8. | п. 8 ч. 1 ст. 44 | Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления | ||||
9. | п. 9 ч. 1 ст. 44 | Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации | ||||
10. | п. 10 ч. 1 ст. 44 | Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования | ||||
11. | ч. 3 ст. 9 | Официальные символы муниципального образования и порядок их официального использования | Примечание Могут быть также установлены нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования | |||
12. | ч. 5 ст. 27 | Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления | ||||
13. | ч. 11 ст. 27 | Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета | ||||
14. | ч. 4 ст. 28 | Порядок организации и проведения публичных слушаний | ||||
15. | ч. 4 ст. 31 | Порядок назначения и проведения опроса граждан | ||||
16. | ч. 2 ст. 17 | Порядок принятия решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения | Примечание Только в поселениях и городских округах | |||
17. | ч. 2 ст. 23 | Сроки назначения представительным органом муниципального образования муниципальных выборов | ||||
18. | ч. 5 ст. 29 | Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан | Примечание Могут быть также определены нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления | |||
19. | ч. 1 и 2 ст. 30 | Случаи, порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов) | ||||
20. | абз. 2 ч. 2 ст. 34 | Может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования | Примечание Только для сельского поселения | |||
21. | абз. 1 ч. 3 ст. 34 | Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов | ||||
22. | ч. 1.1. ст. 35 | Определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования (не реже одного раза в три месяца при присутствии не менее 50 процентов от числа избранных депутатов) | ||||
23. | ч. 1.2. ст. 35 | Определяется срок сбора на первое заседание представительного органа муниципального образования (не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа в правомочном составе) | ||||
24. | ч. 6-8 ст. 35 | Численность депутатов представительного органа муниципального образования | ||||
25. | ч. 9 ст. 35 | Возможность представительного органа муниципального образования обладать правом юридического лица | Примечание Для сельского поселения и внутригородской территории города федерального значения – только в соответствии с уставом | |||
26. | ч. 14 ст. 35 | Организация деятельности представительного органа муниципального образования | ||||
27. | п. 1 ч. 16 ст. 35 | Порядок принятия представительным органом муниципального образования решения о самороспуске | ||||
28. | ч. 4 ст. 37 | Дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту | Примечание Могут быть также установлены законом субъекта РФ | |||
29. | ч. 3 ст. 39 | Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований в соответствии с федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации | ||||
30. | ч. 5 ст. 40 | Количество депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе | ||||
31. | ч. 2 ст. 41 | Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица | ||||
32. | ст. 42 | Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы в соответствии с федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации | ||||
33. | ч. 1 ст. 46 | Субъекты правотворческой инициативы, обладающие правом вносить проекты муниципальных правовых актов | ||||
34. | ч. 3 ст. 54 | Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации | ||||
35. | ст. 64 | Право осуществления муниципальных заимствований, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг | Примечание В соответствии с Бюджетным кодексом РФ | |||
36. | ч. 2 ст. 44 | Иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации | ||||