Инновационная методика реализации информационной составляющей казначейской системы

Первым этапом автоматизации областного казначейства является создание и внедрение в финансовом управлении автоматизированной системы планирования и исполнения бюджета – операционного дня финансового управления (ОДФУ), в которой все операции - начиная от собственно росписи по доходам и расходам, учета поступивших доходов в разрезе плательщиков и налогов, осуществления финансирования, и заканчивая месячными отчетами унифицированы, и каждая запись идентифицируется всеми кодами расходной бюджетной классификации (от функциональных до экономических статей) и однозначно привязана к ИНН получателя средств.

Такая система необходима для исполнения и последующего контроля за исполнением кассового плана по расходам на текущий период, это основа казначейской системы исполнения бюджета – санкционирование платежных документов, проводимых согласно выделенным на финансирование средствам (по кодам бюджетной классификации).

С бюджетной росписью и кассовым планом производится сверка кодов при проведении платежных документов.

При внедрении такой системы встает вопрос выбора программного обеспечения. Таких программ по России очень мало в связи с тем, что до недавнего времени подобное программное обеспечение было не востребовано, а его создание достаточно трудоемко и требует обширных познаний как в бюджетной сфере, так и в сфере бухгалтерского учета, банковской деятельности.

Программно-технологический комплекс операционного дня финансового органа должен обеспечивать решение следующих зажач:

полную автоматизацию работы финансового органа (планирование бюджета по доходам и расходам, уточнение бюджета, ис­полнение бюджета, создание отчетов, возможность проведения анализа по доходам, расходам, исполнению бюджета, отчетам распорядителей бюджетных средств и так далее);

автоматическое составление месячных, квартальных, годовых и отчетов распорядителей бюджетных средств и как итог – отчетов бухгалте­рии финансового управления;

ведение регистров бухгалтерского учета: книги доходов, книги текущих счетов распорядителей кредитов и кассовых расходов, книги расчетов с другими бюджетами, книги «Журнал-главная» и прочих согласно требованиям МФ России;

программное формирование бюджета и анализ его исполнения;

работу с валютами (в т.ч. учет курсов валют, доходов от курсовой разницы, оплату услуг дилера);

работу с взаимозачетами (учет налогов и финансирование);

работу с ценными бумагами (финансирование, доходы, оплата услуг дилера);

работу с судами и кредитами (выданными и полученными – ведение учета в разрезе контрагентов с учетом процентов по ссудам и кредитам, возможность учета частичного возврата);

межбюджетные операции;

создание пользовательских отчетов (настраиваемые пользователем отчеты произвольного формата);

работу с множеством счетов, в том числе счетами в федеральном казначействе, со счетами в разных валютах;

расширенный формат даты (заключительный месяц, расширенное количество дней в месяце для проведения специальных операций);

централизованный учет данных по системе;

быструю настраиваемость под автоматизируемый финансовый орган;

разграничение доступа к данным и программам;

возможность получения оперативной информации по задолженности организаций и графику финансирова­ния.

В системе должны использоваться следующие технологии:

- архитектура клиент/сервер, файл/сервер;

- интерфейс Windows 95;

- кэширование данных;

- «собираемые» отчеты настраиваемого формата;

- экспортирование данных и отчетов в Windows-приложения;

- работа с множеством баз данных (версий данных);

- контекстная помощь;

- авторизация доступа;

- возможность разделения базы с целью ускорения операций.

После внедрения ОДФУ следующим этапом является внедрение операционного дня казначейства.

В основе работы собственно казначейства лежит операционный день казначейства - ОДК – комплекс организа­ционно-технологических процедур, позволяющий вести лицевые карточки получателей бюджетных средств.

Операционный день должен быть связан с операционным днем финансового органа (происходит постоянный обмен данными – информацией об объеме финансирования, объеме бюджетных обязательств в разрезе классификации, фактически израсходованных суммах в разрезе получателей бюджетных средств с возможностью группировки по распорядителям бюджетных средств).

Как и любой операционный день, ОДК без автоматизации будет малоэффективен [53].

Автоматизированная система казначейского исполнения бюджета – должна соответствовать следующим требованиям:

- обладать полным набором функций операционного дня банка;

- иметь интерфейс реального масштаба времени с системой ОДФУ;

- обладать возможностью оперативно проверять допустимость планируемого платежа кассовому плану (лимитам бюджетных обязательств);

- опираться на поддержку СУБД, позволяющей работать с транзакциями;

- иметь средства изменения выходных форм документов;

- иметь управляемый экспорт, импорт;

- иметь интерфейс с модулем клиринга (модуль разрешения, проверки, отклонения и квитовки платежей).

Из этого следует, что автоматизированная система казначейского исполнения бюджета субъекта федерации – система, имеющая три операционных дня (ОДФУ, ОДК и ОДБ), совмещенных специальными средствами и при этом действующими автономно в несмежных аспектах.

Операционный день банка достаточно сложная с точки зрения использования структура. По сути своей она ориентирована исключительно на кредитную организацию, т.е. организацию с жестко заданной структурой и особенностями – наличием корреспондентского счета, на котором отражаются поступившие и выбившие в кредитную организацию средства и который является отражением остатков по всем имеющимся в кредитной организации счетам, операционным залом, в котором ведутся такие счета, в том числе расчетные и иные счета организаций.

Одним из элементов научной новизны работы, прошедшим апробацию как в финансовом управлении города Братска, так и в главном финансовом управлении администрации области, является создание структуры, имитирующей кредитную организацию, исполняющей ее функции и при этом функционирующей в финансовом управлении – так называемого виртуального банка.

Проблема создания виртуального банка несет в себе следующие организационные проблемы.

1. Прежде всего, необходимо четко осознавать, что виртуальный банк – это не кредитная организация, он не обладает правами кредиторской организации, но и не должен руководствоваться ограничениями, предъявляемыми законодательством к работе кредитной организации.

2. Виртуальный банк не имеет уставного капитала, вообще не является субъектом хозяйственной деятельности. Соответственно счета, открытые в таком банке, с точки зрения законодательства не могут являться расчетными или иными счетами.

Методологически верно называть открытые в таком банке счета либо лицевыми, либо фиктивными расчетными счетами.

Согласно концепции казначейства, представленной в данной работе, распорядители бюджетных средств или бюджетные учреждения не могут единолично распоряжаться своим лицевым счетом, все операции по нему строго лимитированы и осуществляются под непосредственным контролем финансового управления.

3. Корреспондентский счет такого банка тоже будет фиктивным. Такой корсчет будет фактически являться составной частью расчетного счета финансового управления. Проблема возникает в том, что счет финансового управления по сути своей счет активный, тогда как корсчет по определению пассивный.

4. Одной из проблем внедрения виртуального банка является координация и слияние активного и пассивного счетов.

Лицевые счета, открытые в Федеральном казначействе, в конечном итоге были признаны полноценными счетами распорядителей и получателей бюджетных средств. На реальные счета возможен перевод инкассовых выставленных ранее к расчетным и прочим счетам бюджетных учреждений.

Соответственно расчетный счет федерального казначейства свободен от кредиторской задолженности ,при закрытии счетов распорядителей кредита и бюджетных учреждений в коммерческих банках и РКЦ инкассовые распоряжения переводятся на лицевые счета.

А в случае закрытия финансовым управлением счетов без создания полноценных лицевых счетов сумма инкассовых полностью будет выставлена на счета финансового управления, что полностью и на достаточно длительный срок парализует весь бюджетный процесс, поскольку как известно сумма кредиторской задолженности бюджетных учреждений зачастую превышает весь объем предусмотренного им бюджетного финансирования.

Признать лицевые счета реально действующими возможно лишь в случае перехода виртуального банка в реальный банк или небанковскую кредитную организацию.

Таким образом в виртуальном банке и лицевые счета тоже назвать полноценными и реальными нельзя. Следовательно операции по таким счетам проходят так же фиктивные.

Реальные операции осуществляются исключительно с открытого в РКЦ счета финансового управления – иными словами, единого счета бюджета.

Зачисление средств на лицевые счета можно разделить на две части: внешние (когда средства поступают от плательщиков за пределами финансового управления – к таким средствам можно отнести и те дополнительные доходы от коммерческой деятельности бюджетных учреждений, которые, согласно БК РФ должны проходить через бюджет) и внутренние (зачисления на лицевой счет финансирования или перечисления между лицевыми счетами бюджетных учреждений).

Внешние поступления реально отражаются на бюджетном счете финансового управления, но их нельзя считать чистыми доходами бюджета поскольку поступления эти целевые и должны расходоваться исключительно их непосредственными получателями в пределах их смет. На лицевых карточках такие доходы отражаются фиктивными проводками. Здесь уместно провести аналогию с корреспондентским счетом банка, на котором фактически отражаются все полученные держателями счетов этого банка средства.

Прежде всего, необходимо четко осознать, что виртуальный банк – это часть финансового управления, оперирующий в рамках бюджетного счета управления. Соответственно любое перечисление средств между лицевыми карточками бюджетных учреждений (и при ведении лицевых карточек исполнителей областного заказа в виртуальном банке – между карточками учреждений и исполнителей) проходит внутри бюджетного счета, не изменяя остатка на нем.

Ядром казначейской системы является бюджет, план, исполнение и отчеты по исполнению которого ведутся в финансовом управлении (ведение этого бюджета не связано с казначейским исполнением бюджета, и является обычной функцией финансового управления субъекта федерации). Для функций казначейства актуальны три блока этого электронного бюджета – поквартальная разбивка плана расходов, финансирование получателей бюджетных средств и отчеты распорядителей бюджетных средств.

Лимиты по статьям, а также саму классификацию статей доходов и расходов можно оперативно изменять при возникновении необходимости. В каждый момент времени электронный бюджет отражает реальную кар­тину полученных и израсходованных средств по классификаторам на всех уровнях бюдже­тирования.

Потребность в автоматизированной системе, которая осуществляла бы сверку кассового плана, т.е. этапа финансирования бюджетными средствами, и платежных поручений бюджетополучателей, т.е. этапа расходования бюджетных средств, является следующей проблемой автоматизации работы казначейства.

Такая система должна обеспечивать работу с электронными документами (от бюджетополучателей и работников казначейства) – их ввод, обработку, проверку как на наличие всех необходимых реквизитов, соответствие справочникам, так и на соответствие кассовому плану.

Соответствие документов росписи должно проверяться прежде всего по ключевому признаку плательщика/получателя ИНН, по номеру лицевого счета (или в нашем варианте номеру лицевой карточки), и по всем кодам бюджетной классификации – функциональной, целевой, ведомственной, экономической статье расходов, виду расходов.

ОДК кроме всего прочего должен позволять проводить определенные клиринговые операции – проверку встречных платежей, просматривать архив операций по конкретному бюджетополучателю (роспись и исполнение).

Юридически все денежные и не денежные расчеты внутри бюджета (напрямую или опосредованно через банки региона) осуществляет финансовая структура - казначейство.

Казначейство, созданное в финансовом управлении, имеет прямой выход к электрон­ному бюджету и осуществляет контроль и управление всеми финансовыми потоками, вплоть до отказа платежа.

За счет внедрения современных экономических, информационных и компьютерных технологий ОДК позволит оперативно сортировать и обрабатывать огромные террито­риально распределенные потоки данных. Это позволит осуществлять управление финансами субъекта федерации так же «прозрачно» и оперативно, как в случае небольшой организации.

Создание казначейской системы исполнения бюджета на базе подобного программно-технологического комплекса имеет для финансового управления субъекта федерации следующие преимущества:

централизация потока доходов и расходов бюджета, а также информации по дохо­дам и расходам, что ведет к централизации финансовой власти в целом;

оперативный контроль за целевым расходованием и своевременностью поступле­ния средств, экономия бюджетных средств;

сокращение управленческих затрат на сбор и обработку информации;

оперативное получение аналитических форм и форм отчетности, необходимых для проведения управленческого учета, планирования и прогнозирования финансовых потоков региона;

гибкое маневрирование ресурсами и оптимальность принятых решений;

управление дебиторской и кредиторской задолженностью, решение проблемы взаимных неплатежей, создание механизма оперативного планирования и управ­лением долгом;

получение процентов по остаткам бюджета в целом, независимо от местонахож­дения средств внутри бюджетной сферы в каждый момент времени;

низкая стоимость, поэтапность и безболезненность внедрения системы;

создание внутрибюджетной системы расчетов в режиме реального времени, авто­матическое проведение взаимозачетов (клиринг) и не денежных расчетов с ис­пользованием различного рода векселей и обязательств;

за счет ускорения платежей, проведения клиринга и введение меньшей платы за транзит для не бюджетных платежей - дальнейшее вовлечение в казначейство не бюджетных предприятий и создание, таким образом, замкнутой клиринговой платежной системы региона в целом под патронажем финансового управления.

Для реализации ОДК необходимы следующие требования к оборудованию и линиям связи:

наличие системы удаленного документооборота "Банк-клиент» и автоматической разбивки кредитовых документов выписки на всех уровнях бюджетополучателей;

наличие электронно-цифровой подписи и механизмов шифрации передаваемых данных;

возможность работы по телефонным линиям, выделенным линиям, сетям элек­тронной почты и СПРИНТ, поддержка Internet;

возможность контроля как расходной, так и доходной частей бюджета;

возможность интеграции с автоматизированной системой планирования, бухгал­терского учета и анализа исполнения бюджета в финансовых органах.

Реализация казначейского исполнения бюджета на областном уровне имеет ряд значительных отличий от уровня местного. Прежде всего, это территориальная удаленность от ГФУ бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета. В отличие от муниципалитета, где бюджетополучатели находятся в рамках одного города и теоретически могут быть завязаны на одном банке, т.е. технологически возможно вести лицевые счета в рамках одного уполномоченного или муниципального банка, вести расчетно-кассовое обслуживание, и принимать на исполнение платежные документы, на уровне области в пределах города находится только половина бюджетополучателей, и таким образом контроль, который может осуществлять казначейство, может быть реализован только наполовину.

Таким образом, возникает проблемы создания возможности удаленного доступа.

При наличии удаленного бюджетополучателя автоматически возникают такие проблемы, как прием заявок при составлении кассового плана, получение наличных средств с единого счета, проверка первичных документов (при полной казначейской системе, частично реализованной на сегодняшний день в федеральном казначействе, проверку первичных документов, на основании которых составляются платежные поручения, проводит непосредственно казначейство, и наличные средства – заработная плата, стипендии, денежное довольствие, средства на мелкие расходы выдаются посредством чеков с единого счета казначейства), оперативный обмен информацией, просто получение выписок по итогам оборотов по лицевой карточке.

Подобные проблемы решаются путем установки у удаленных бюджетополучателей автоматизированных рабочих мест удаленных клиентов, защищенных системой криптозащиты информации «Exelence», «Верба» или иной сертифицированной системой, которая, согласно действующему законодательству, позволяет считать электронные документы юридически значимыми.

Установка удаленного рабочего места позволит получить как служебную информацию (заявки на финансирование), так и платежные поручения в электронном виде, что дает возможность автоматически проверять их на соответствие лимитам бюджетных обязательств, наличие всех необходимых реквизитов, снимает с казначейства обязанности по ручному занесению платежных поручений в базу данных, что в свою очередь позволяет минимизировать ошибки операционистов казначейства, и переносит риск ошибки полностью на бюджетополучателя, для которого все заполняемые поля (будь то код бюджетной классификации или наименование получателя) действительно значимы. Поскольку удаленные рабочие места защищены системой электронной подписи, получаемые казначейством электронные документы являются полным аналогом бумажных (имеющих подписи руководителей и печать учреждения) [52].

Для оптимизации работы с большим объемом платежных документов (как входящих – выписок о факте списания средств со счета, как в наличной, так и в безналичной форме, так и исходящих – платежных поручений), необходима система электронного обмена документами с банком, обслуживающим счет бюджета (как правило, с учреждениями банка России - РКЦ). В случае стандартного бумажного обмена при переходе на казначейское исполнение бюджета возрастает объем бумажной и рутинной работы. Прежде всего, это необходимость распечатывать исходящие платежные документы в 3 экземплярах, что при количестве 100 платежных поручений в день уже составит 300 листов бумаги (учитывая расход картриджей, время, затрачиваемое на распечатку и т.д.). Потом банк принимает бумажные платежные документы только до определенного времени, при том как правило требует передавать документы одним пакетом (нет возможности отправлять документы частями, по мере проведения).

Система электронного обмена позволяет отправлять платежные документы в любом количестве посылок, в течении определенного соответствующими регламентами рабочего дня. Более того, система позволяет получить оперативную информацию об отклонении документа по технологическим причинам – не верным проставлением или отсутствием какого-либо реквизита, что позволяет исправить документ и отправить его повторно в течении одного рабочего дня.

Немаловажным преимущества системы электронного документооборота является его низкая зависимость от субъективных факторов (система не проверяет назначение платежа, и платежное поручение не может быть отклонено операционистом банка по субъективным причинам, если выдержаны все технические требования к документу; так же автоматически снимаются такие проблемы, как соблюдение отступов на распечатанном платежном документе, несоответствие подписи на платежном поручении образцу подписей и так далее) [52].

Важно отметить, что описанные моменты актуальны для создания казначейства любого уровня. Действительно, оптимизация сети бюджетных учреждений и создание жесткой иерархии необходимо для совершенствования процесса исполнения любого уровня.

Приведение учредительных документов в соответствие с действующим законодательством и повышения качества труда работников бюджетных учреждений является первоочередной мерой, так же важной для любого уровня бюджета.

Проведение конкурсов продекларировано в бюджетном кодексе для бюджета любого уровня.

Бюджетная классификация является единой для всех уровней бюджета и обязательна для использования, а оптимальное планирование на основе кассовых планов позволит эффективно исполнять бюджет как федерации, так и муниципалитета.

Но казначейства разных уровней бюджетной системы имеют свои особенности внедрения, поэтому после обсуждения общих вопросов создания казначейства необходимо описать конкретные меры по внедрению казначейской системы исполнения бюджета субъекта федерации.