Иерархическая многоуровневая система управления бюджетным процессом.
Одной из проблем создания казначейства субъекта федерации является неурегулированность законодательной базы на федеральном уровне. Если сам субъект может принять нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность казначейства субъекта, то такие нормативно-правовые акты не являются достаточно убедительными для таких федеральных структур, как Центральный банк России и его отделения на местах, что затрудняет работу казначейства [10].
Необходимо отметить, что построение казначейства – это не столько задача технологии, сколько внедрение комплекса организационно-правовых мер по оптимизации бюджетных процессов. Многие из этих мер чисто технологически возможно реализовать и без казначейской системы; но они являются основными предпосылками, без которых система не будет оптимальна.
Первое, что необходимо предпринять при внедрении казначейства по расходам – оптимизация сети бюджетных учреждений.
Необходимо отметить, что система управления финансами региона наиболее оптимальна в том случае, если составляющие ее элементы выстраиваются в иерархическую систему. Каждый элемент такой системы (принимающий решение на своем уровне) ограничен с позиции «интеллектуальных возможностей».
Иными словами ни один элемент системы не в состоянии самостоятельно заниматься процессом управления, решая все возникающие задачи и при этом стремясь к одной глобальной цели. Достоинством иерархической системы управления является возможность разбить глобальную цель – максимально эффективное исполнение бюджета - на ряд подцелей, за каждую из которых отвечает соответствующий элемент системы[82](рис. 2.1.)
Основной задачей управления бюджетом региона является координация реально работающих и узкоспециализированных элементов системы. Руководитель финансового управления, имеющий целью достижение бездефицитного бюджета, полностью удовлетворяющего все социальные и прочие потребности города, должен координировать для этого усилия таких элементов финансового управления, как блок составления бюджета по доходам и расходам, блок получения доходов, блок осуществления расходов.
 |
Внешняя среда
 |
внешние Цель организации
воздействия
W0 Координирующее
воздействие
Объект управления
Обратная связь
 |
Уровень 1 . . . .
внешние
воздействия . . .
W1i
. . . . . . . . . . . . . .
Координирующее обратная связь
воздействие
. . .
уровень N
|
|
воздействия
WNj
 |
|
|
Рис. 2.1. Модель иерархической системы управления
В теории организации координация связывается, прежде всего, с определением степени самостоятельности элементов организации.
Предполагается, что главная задача координации заключается в достижении согласованности в работе всех звеньев организации путем установления необходимых связей (коммуникаций) между ними. В рамках координации следует выделяются два измерения: вертикальная координация в рамках иерархии принятия решений и горизонтальная, направленную на урегулирование противоречий в деятельности элементов управляемого объекта в рамках модификации их локальных целей и взаимосвязей. При такой постановке проблемы координации обратные связи выступают как отклик элементов организационной структуры на изменение целей и уведомление о степени их достижения.
Именно последний блок имеет сложную иерархическую систему с вертикальной подчиненностью, на вершине которой находится финансовое управление, или главный распорядитель бюджетных средств, ниже находятся распорядители бюджетных средств – комитеты и департаменты, и наконец завершающей ступенью служат получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения, исполнители областного заказа, и те получатели бюджетного целевого финансирования, которые не являются бюджетными учреждениями).
Каждая из этих ступеней имеет определенные полномочия и выполняет свой круг задач, обобщить которые можно как обработку входящей информации и передача агрегированных результатов вышестоящему звену цепочки (такие результаты будут входящими для более высокой ступени процесса управления) с точки зрения информационных потоков, и движение финансовых потоков в обратном направлении [82].
Целью вышестоящей ступени является координация результатов работы подчиненной ступени. При этом перед верхней ступенью бюджетного процесса – финансовым управлением - стоит проблема определения степени полномочий и самостоятельности подчиненных звеньев.
Как пример такого процесса можно привести финансирование бюджетных расходов, когда низшая ступень иерархии – бюджетополучатели – составляют заявки на финансирование, распорядители бюджетных средств их проверяют и обобщают и передают главному распорядителю – финансовому управлению, которое еще раз их проверяет на соответствие с бюджетом и исполняет.
При этом действия подсистемы верхнего уровня определяются действиями нижнего, и наоборот. В терминах общей теории управления иерархическими системами финансовое управление это «слой выбора», т.е. оно получает внешние данные от низших слоев, и выбирает способ действий для достижения глобальной цели [82].
Решения принимаются на каждом уровне иерархии, и для достижения наиболее оптимального управления бюджетным процессом каждому звену должна быть предоставлена определенная самостоятельность.
Если такой самостоятельности нет, система становится жестко централизованной, и затраты высшего уровня для достижения единой цели непроизводительно велики.
В случае казначейской системы распоряжение бюджетными средствами жестко централизуется в руках главного распорядителя бюджетных средств (финансового управления), т.е. именно оно после соответствующей проверки перечисляет средства конечному получателю, но большая часть такой проверки, включающая проверку первичных документов бюджетополучателей, ложится на распорядителей бюджетных средств.
Одним из существующих на сегодняшний день вариантов развития казначейской системы управления региональным бюджетом является уход от распорядителей бюджетных средств и работа непосредственно с бюджетополучателями. Таким образом, система принятия бюджетных решений становится двухуровневой, имеющие финансовое управление как единственный координирующий элемент и напрямую подчиненное ему подмножество бюджетополучателей [82].
В случае такого варианта работы вышестоящий орган может полностью организовать превентивный контроль за деятельностью бюджетополучателей, и определять роль каждого бюджетополучателя для достижения единой цели.
Наиболее эффективно такая система будет функционировать в случае перехода в компетенцию финансового управления бухгалтерий бюджетополучателей, т.е. создание активного казначейства. Но в существующей ситуации это реально осуществить не сразу и не с имеющимися в финансовом управлении кадрами, объем первичной информации будет слишком велик и не будет возможности эффективной ее обработки, анализа и координации.
Каждый бюджетополучатель, как локальная подсистема, заинтересован в получении только своего результата (максимально большего финансирования, повышения собственного экономического благосостояния), и его результат противоречит глобальной цели финансового управления (увеличение эффективности использования бюджетных средств).
Согласно постулату совместимости, решаемые на нижнем уровне задачи должны быть скоординированы относительно глобальной задачи [82]. Роль таких координаторов и отводится на сегодняшний день распорядителям бюджетных средств. От увеличения количества информации произойдет потеря ее качества, поэтому объем информации, поступающий в финансовое управление, должен быть уменьшен.
Более эффективной система управления бюджетными средствами будет только в том случае, если нижестоящие элементы системы – бюджетополучатели – будут агрегировать свою первичную информацию (платежные документы, договора, запросы на финансирование) и передавать ее промежуточному звену – распорядителям или отраслевым отделам в составе финансового управления, которые фактически будут выполнять роль распорядителей бюджетных средств, которые будут проверять обоснованность платежей, реальность договоров, финансовое состояние бюджетных учреждений и опять же агрегируя информацию, передавать ее в финансовое управление, непосредственно в казначейство, при этом до высшего звена системы доходит гораздо меньший объем информации, часть ее оседает на низших уровнях, но полученные данные легко анализировать и контролировать.
На этом этапе возможным становится централизовать регулярные и обязательные платежи всех бюджетных учреждений, такие, как оплата электроэнергии, воды, бензина, что позволит проводить такие платежи одной суммой, сокращая кредитовую задолженность крупнейшим монополистам и получая максимально выгодные скидки. Более того, такая система – трехуровневая – более надежна, чем двухуровневая, так сбои в работе какого-то элемента не затрагивают всю систему в целом.
Для достижения оптимальной иерархической системы исполнения бюджета необходимо составить и регулярно обновлять сводный реестр получателей бюджетных средств из областного бюджета. При составлении подобного реестра обязательно выявятся те учреждения, финансирование которых не относится к компетенции региона и должно осуществляться на местном или федеральном уровне. Прекращение финансирования подобных учреждений приведет к сокращению расходов бюджета.
Так же обязательной является ревизия прямых получателей средств из областного бюджета. Как правило, прямые получатели не отчитываются о направлениях использования полученных из бюджета средств, таким образом, нарушается основной принцип казначейства – принцип контроля за расходованием бюджетных средств.
Прямые получатели бюджетных средств должны либо перейти под конкретных распорядителей бюджетных средств, либо полностью исключены из финансирования. Реестр получателей бюджетных средств должен давать представление о направлении движения информационных потоков по иерархии исполнения бюджета.
После создания четкой структуры исполнения бюджета по иерархии необходимо оптимизировать каждое из ее звеньев.
Следующим этапом внедрения казначейской системы должна быть оптимизация численности, квалификации и оплаты труда работников бюджетной сферы. Действительно, при возложении части функций распорядителей бюджетных средств на финансовое управление необходимо сокращение части работников у распорядителей и увеличение штата в финансовом управлении.
При этом необходимо отметить, что количество сокращенных работников всегда будет больше числа вновь принятых на работу в связи с более высокой квалификацией принимаемых работников. Необходимо провести аттестацию работников как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетных учреждений (очевидно, что лицо, ответственное за составление сметы или кассового плана и не знающее при этом бюджетной классификации или бухгалтер, не знающий новых инструкций бухгалтерского учета и не желающий повышать свою квалификацию не будет эффективно работать.
Целесообразно за счет сокращения неквалифицированных работников увеличить должностные оклады тех работников, которые оптимально выполняют свои обязанности). Кроме того необходимо просчитать трудозатраты каждого работника и ввести систему учета рабочего времени, которая покажет количество реально необходимых на каждом участке работы человек.
При этом вполне возможно за счет сокращения непроизводительных ставок привлечь работников на действительно проблемные участки работы.
Далее нормативно-правовыми актами необходимо четко отстроить систему взаимоотношений и подчиненности по иерархии. При этом любой получатель средств из бюджета региона должен четко осознать, что он не является их собственников, и любое бюджетной учреждение полностью подотчетно и подконтрольно финансовому управлению и непосредственно своему распорядителю бюджетных средств.
Необходимо предварительно провести ревизию уставов и положений бюджетных учреждений и распорядителей бюджетных средств. Учредительные документы должны быть приведены в соответствие с бюджетным законодательством, в частности, в учредительные документы обязательно должны быть включены пункты о том, что распорядители и получатели бюджетных средств не вправе самостоятельно привлекать кредиты, предоставлять гарантии, поручительства, принимать на себя обязательства третьих лиц (что позволит избежать возникновения непредусмотренных бюджетных обязательств); распорядители и получатели бюджетных средств открывают счета только по письменному согласованию с финансовым управлением (что позволит контролировать средства, проходящие по счетам и избежать появления неконтролируемых и неучтенных финансовых потоков бюджетных учреждений); распорядители и получатели расходуют полученные из областного бюджета средства строго в соответствии с утвержденной росписью и в пределах установленных лимитов финансирования (цель казначейства именно в технологической невозможности нецелевого использования бюджетных средств); распорядители и получатели не вправе заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства областного бюджета, без их обязательного предварительного учета и санкционирования (для реализации предварительного контроля расходов бюджета, санкционирование сделок поможет избежать неправомочных с точки зрения закона или противоречащих роду деятельности бюджетного учреждения сделок); договоры от лица распорядителей и получателей на поставку товаров, работ, услуг заключаются только в пределах лимитов бюджетных обязательств на реализацию функций, предусмотренных уставом, на сумму, не превышающую установленную сметой доходов и расходов на текущий финансовый год (этот пункт предназначен для избежания несанкционированной кредиторской задолженности из-за заключения сделок, заведомо превышающих лимиты бюджетных обязательств).
Следующим обязательным моментом является полная ревизия смет бюджетных учреждений. Только имея выверенный бюджет, который отражает реальные потребности бюджетных учреждений и в который включены суммы действительно необходимые на текущий финансовый год, финансовое управление получит отправную точку для контроля за расходованием бюджетных средств.
Все суммы, которые закладываются в бюджет, должны быть реально обоснованы заключенными договорами и сметами учреждений.
Вообще функции проверки смет лежат на распорядителях бюджетных средств, но как показала практика работы, сметы не только не контролировались, но даже не просматривались, у большинства учреждений их просто нет, а суммы в бюджет закладывались исходя из объемов прошлых лет.
Для внедрения эффективного казначейского контроля сметы учреждений должны быть полностью расписаны и четко выверены в соответствии с нормативами (к примеру, сумма заработной платы должна быть рассчитана в зависимости от количества работников с указанием ставок, надбавок, премий и так далее, должны быть приведены все расчеты по начислениям на заработную плату - только тщательная проверка этих расчетов позволит избежать роста задолженности во внебюджетные фонды; сумма оплаты за коммунальные услуги должна быть приведена из расчета лимитов потребления воды, тепло- и электроэнергии с указанием объемов зданий и так далее). Более того, сметы должны быть расписаны – и выверены – по количеству прогнозируемого потребления товаров, работ или услуг с указанием перечня (номенклатуры) товаров и единиц потребления.
При наличии подобных смет появляется возможность централизованных закупок товаров, работ или услуг, чему в значительной степени способствует проведение конкурсов на исполнение государственного заказа.
Казначейское исполнение бюджета позволяет значительно повысить качество планирования расходов (анализируя остатки на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств в разрезе бюджетной классификации и сроков нахождения на счетах неиспользуемых средств и реализуя санкционирование договоров казначейство – финансовый орган субъекта федерации – может более оптимально проводить планирование расходов по времени, сокращать суммы финансирования по тем статьям, по которым регулярно остаются остатки).
БК РФ декларирует проведение конкурсов для закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений при сумме закупки свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда [2].
Целесообразно проводить подобные конкурсы при закупках товаров на сумму свыше 1000 минимальных размеров оплаты труда.
Проведение конкурсов позволит, во-первых, минимизировать стоимость закупок (очевидно, что цена по конкурсу всегда ниже цены в розничной торговле), минимизировать возможные злоупотребления со стороны руководителей учреждений, проконтролировать закупку товаров, работ или услуг строго в соответствии со сметой, проверить заключаемые договора с точки зрения их соответствия гражданскому и бюджетному законодательству, отслеживать сроки оплаты по заключенным договорам во избежание роста кредиторской задолженности.
Необходимо ввести обязательную регистрацию всех договоров бюджетных учреждений (создать единый реестр договоров). Реестр обязательно должен включать номер и дату заключения договора, экономическую статью, по которой будет проходить расходование средств в рамках данного договора, предмет договора (товар, работу или услугу), контрагента по договору, и срок оплаты по договору.
Имея такой реестр, можно составить прогноз кассовых планов в разрезе статей экономической классификации, проверять платежные поручения на реальность (в платежном поручении в обязательном порядке указывается документ, на основании которого осуществляется проплата) и автоматически сверять реквизиты платежных поручений на соответствие договорам, что позволит минимизировать количество ошибок.
Более того, регистрация договоров позволит контролировать момент оплаты и избежать необоснованных выплат по договорам (очевидно, что оплата по договору должна происходить только при наличии документов, подтверждающих факт выполнения работ, поставки товаров).
Немаловажной является минимизация бумажной работы при составлении отчетности. Внедрение казначейства и установка удаленных электронных рабочих мест у конечных получателей бюджетных средств позволит минимизировать трудозатраты как на составление, так и на предоставление в финансовый орган таких форм финансовой отчетности, как месячный отчет бюджетного учреждения, отчет о поступлении и использовании средств от оказания платных услуг и облегчит работу по проверке подобных отчетов и их агрегировании в финансовом управлении.
После проведения предварительных организационных мер, которые прямо не зависят от внедрения казначейского исполнения бюджета, т.е. их целесообразно проводить в любом случае для оптимизации процесса исполнения бюджета, но без реализации которых казначейство потеряет часть своей эффективности, решаются финансовые аспекты создания казначейства.