Методология формирования современного подхода к управлению государственными финансами как фактор развития социально-экономической системы Российской Федерации

Для успешного функционирования региона, развития регионального хозяйства необходима полнокровная финансовая база. До 91 года финансовая системы была жестко централизована, законодательно обусловлена и четко отработана[112], затем произошла полная децентрализация и практический развал всей системы бюджетных отношений. Основой финансовой системы региона является региональный бюджет. Бюджеты субъектов федерации определяются как совокупность организационных форм бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресур­сов государства централизуется в распоряжение региональных органов власти на обеспечение функций управления региональным сектором экономики. В региональном бюджете наиболее полно отражаются все экономические и политические процессы[111].

Руководство региона естественным путем приходит к тому, что в целях оптимизации управления бюджетом необходима централизация управления финансами на уровне финансового управления. При этом централизация региона подразумевает, что все территориальные образования региона устраняются от самостоятельного управления бюджетными средствами. В регионе должен формироваться и исполняться бездефицитный бюджет, что необходимо законодательно регламентировать. В основе бюджета должно лежать несколько принципов: прежде всего, самостоятельность и сбалансированность бюджета, единство бюджета[2]. Доходы должны оцениваться реально, и расходная база должна формироваться именно под реальные доходы, причем ориентироваться именно на собственные источники.

Основу поступлений в региональный бюджет состав­ляют налоговые доходы. Удельный вес налогов в об­щем объеме собственных доходов регионального бюджета составляет более 90%. Негативным является тот факт, что больше половины налоговых поступлений составляют косвенные налоги, т.е. налоги с потребителя – НДС, налог с продаж, акцизы.

Кроме того источниками формирования доходной части бюджета служат отчисления от регулирующих налогов (эти отчисления через систему Федерального казначейства поступают от бюджета высшего уровня); заемные средства – от кредитных организаций, от выпуска ценных бумаг (рынок региональных ценных бумаг практически в России после 1998 года не функционирует); получение целевых ассигнований из вышестоящих бюджетов[2].

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[2].

Бюджетная система, основанная на схеме государственного устройства Российской Федерации, включает бюджеты трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, а так же бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Управление бюджетными средствами представляет собой законодательное регулирование бюджетных отношений, выработку бюджетной политики, составление и принятие бюджета и деятельность по исполнению бюджета в рамках принятых законодательных актов. В исполнение бюджета входит в том числе кассовое исполнение, распоряжение получателей бюджетных средств выделенным им финансированием, контроль за исполнением со стороны уполномоченных органов.[43]

Бюджетные отношения субъекта федерации есть ни что иное, как формирование денежных фондов и их использование для выполнения возложенных на субъект федерации населением и вышестоящим уровнем власти задач, при этом к компетенции субъекта федерации относится порядок составления и рассмотрения проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта федерации и консолидированного бюджета субъекта федерации, распределение доходов от региональных налогов и сборов и иных доходов субъекта федерации между региональным и местными бюджетами.

Как и любой процесс управления, бюджет (являясь частным случаем процесса управления финансовыми потоками) состоит из четырех частей[93].

Первая – это сметная, планирование доходов и расходов как в долгосрочном периоде, так и кратковременное планирование. Планирование и утверждение бюджета занимает от 6 до 18 месяцев. Составление проекта бюджета начинается с подготовки всех документов, содержащих финансовую информацию, и контрольных цифр, подготовки распорядителями кредита смет.

Одним из способов составления бюджета является контрольно-целевой метод управления и выработки решений, который уже несколько лет используется в США. В основу этого метода положено применение экономического программирования. Основой этого метода является выбор конечной цели, а затем выбор наиболее оптимального пути ее достижения с формированием подцелей. После выбора цели и промежуточных пунктов ее достижения разрабатывается программа, и производится корреляция программы с финансовой сметой в виде единого плана – бюджета. Такой метод достаточно долгосрочен, и предусматривает корректировку принятых решений в соответствии с изменениями внешней среды.

На этой стадии бюджетного процесса закладывается объем бюджета, степень покрытия расходов доходами (дефицит или профицит), оптимизация финансовых потоков, главные направления расходования средств, приоритеты в решении социально-экономических проблем.

Кроме сметной части, государственный или местный бюджет включает в себя исполнительную, в том числе кассовую. Исполнение бюджета – очень важная часть бюджетного процесса.

Доходы бюджета субъекта федерации в соответствии с БК РФ состоят из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений[2]. К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, к неналоговым - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а так же средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; безвозмездные перечислений.

Доходы бюджета субъекта Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исполнение бюджета по доходам подразумевает сбор и зачисление на счет финансового органа платежей, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего уровня.

Расходы бюджета делятся на текущие расходы (т.е. те, которые обязательно должны быть профинансированы – заработная плата работников бюджетной сферы и так далее); расходы на обслуживание долга, расходы на содержание местных бюджетов; расходы капитального характера (бюджет развития); расходы целевых бюджетных фондов. По опыту развитых стран бюджет по расходам можно разделить на две большие части: административный (т.е. расходы на поддержание системы в работоспособном состоянии) и фондовый (или бюджет развития – инвестиции на развитие)[64].

Административная часть включает в себя все расходы на управление (заработная плата работников бюджетной сферы, социальная помощь), фондовая часть включает в себя все, связанное с покупкой и продажей основных фондов, кредитами, субсидиями и использованием резервов.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату труда (и перечисление страховых взносов и внебюджетные фонды); оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактах как для собственного функционирования в пределах утвержденных смет, так и для реализации государственных программ; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законами[2].

Исполнение бюджета по расходам это проведение платежей в соответствии с бюджетными ассигнованиями.

Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса явля­ется кассовое исполнение бюджета—организация сбора бюд­жетных средств на территории субъекта федерации, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности.

Исполнителями расходной части бюджета являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта федерации – орган государственной власти субъекта федерации, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, в его функции входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение бюджета. Так же в функции главного распорядителя бюджетных средств входит контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности. Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. В функции распорядителя бюджетных средств входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств, утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.

При исполнении бюджета по расходам чрезвычайно важна так называемая «специализация бюджетных кредитов», т.е. расходование бюджетных средств в целях и объемах, предусмотренных бюджетом.

Исполнение бюджета считается завершенным после утверждения отчета об исполнении, который утверждается законодательным органом власти.

Третьей составляющей бюджетного процесса является контрольная, и последней, четвертой, частью является анализ.

Данная диссертация посвящена двум стадиям бюджетного процесса: исполнению бюджета и контролю за его исполнением.

По мнению ряда авторов [43,63,64,94], роль органа исполнительной власти субъекта федерации ограничивается составлением проекта бюджета, тогда как исполнение бюджета по доходам, например, является прерогативой органа, имеющего право вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков (т.е. федеральное казначейство или налоговая инспекция); исполнение бюджета по расходам опять же в компетенции федерального казначейства, а контрольные функции возлагаются на специализированное контрольное ведомство (контрольно-счетную палату).

По мнению этих авторов ситуация, когда орган исполнительной власти и разрабатывает бюджет, и его исполняет и контролирует, недопустима и неэффективна. В данной работе в том числе проведен поиск наиболее оптимальной системы контроля бюджетного процесса, и доказывается значимость роли именно органа исполнительной власти субъекта федерации в едином процессе формирования, исполнения и контроля бюджета.

Основными принципами бюджетной системы Российской Федерации являются принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов; эффективности и экономности использования бюджетных средств; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств[2].

Принцип гласности это информирование общественности о состоянии бюджетного процесса и ходе исполнения бюджета; соответственно из гласности вытекает принцип прозрачности бюджета.

Принцип прозрачности бюджета – или достоверность бюджета -означает надежность показателей прогноза социально - экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

За принципом прозрачности логично следует принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, согласно которому все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Очевидно, что достоверность информации не состоится без ее полного отражения.

Еще одним из основных принципов исполнения бюджета традиционно считается разграничение доходов и расходов между уровнями бюджета Российской Федерации, это означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за бюджетами разных уровней. При этом необходимо отметить, что закрепление доходов и расходов за уровнями бюджетов регулируется централизовано на федеральном уровне и меняется ежегодно.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы на всех уровнях бюджетов, единой бюджетной классификации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, применение единообразных санкций за нарушения бюджетного законодательства и единый порядок исполнения бюджета – финансирования, ведения бухгалтерского учета и так далее.

Принцип самостоятельности бюджетов дает законодательным и исполнительным органам различных уровней бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, что обусловлено наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления расходования средств и гарантировано недопустимостью изъятия дополнительно полученных доходов.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости получения максимальных результатов и минимальными затратами (достижение максимальных результатов при определенном объеме бюджетных средств).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с условием их направления на реализацию конкретных целей.

Основными ключевыми моментами казначейской системы исполнения бюджета является наличие специализированного органа, на который возложено исполнение бюджета, единого счета исполнения бюджета, и кодировки всех расходов и доходов бюджета по единой бюджетной классификации, и введение четкой системы контроля за исполнением бюджета по доходам и по расходам.

Контроль за финансовыми потоками – это ни что иное, как неотъемлемая часть системы регулирования финансовых потоков субъекта федерации, целью которой является «вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии для осуществления мер по предотвращению или сокращению фактов подобных нарушений в будущем» [7].

Согласно статье 157 БК РФ органы государственного, муниципального финансового контроля осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[2]. Предварительный контроль иначе можно назвать превентивным, упреждающим, текущий контроль является оперативным контролем, и последующий контроль это ни что иное, как контроль по факту (постконтроль).

Как следует из названий, превентивный контроль осуществляется до свершения нарушения и дает возможность его предотвратить, текущий контроль проводится непосредственно в процессе совершения операций, и дает возможность оперативно корректировать возникающие проблемы.

Постконтроль проходит после факта допущенного нарушения, и его функцией является привлечение к ответственности виновных в нарушении и принятие мер к компенсации понесенного ущерба и предотвращению появления в будущем подобных нарушений. Очевидно, что с точки зрения сокращения нарушений и снижения ущерба более эффективным является превентивный контроль.

Вообще согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства (в частности в случае нецелевого расходования бюджетных средств) могут применяться следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

наложение штрафа[2].

Очевидно, что эти меры применяются по фактам обнаружения нарушений и эффективность таких мер для возмещения понесенного бюджетом ущерба ничтожно мала. Предупреждение о ненадлежащем исполнении приносит бюджету исключительно моральное удовлетворение; блокировка расходов и изъятие бюджетных средств, предназначенных на оплату определенных расходов вызовет рост кредиторской задолженности бюджетного учреждения, покрывать которую придется из бюджетных средств; наложение штрафа ни к чему не приведет, так как априори утверждается, что при дефиците бюджета излишков средств у бюджетных учреждений нет, и, следовательно, средств на погашение штрафов так же нет.

Превентивный контроль имеет целью недопущение подобных расходов.

В случае превентивного и оперативного контроля проверка осуществляется до получения информации об имеющих место нарушениях и имеет своей целью их предотвращение. Постконтроль фиксирует факт наличия нарушения и имеет целью информирование вышестоящих инстанций об имеющихся нарушениях или злоупотреблениях.

В сфере финансов субъекта федерации превентивный контроль на сегодняшний день практически отсутствует, оперативный контроль (если он осуществляется) является внутренним контролем учреждения, и только постконтроль (наименее эффективный) является внешним [50].

Государственный финансовый контроль осуществляется как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации. На уровне федерации финансовый контроль осуществляет Счетная палата Российской федерации, Контрольно-ревизионный аппарат Министерства Финансов Российской Федерации (состоящий в том числе и из контрольно-ревизионных управлений Министерства Финансов Российской Федерации (далее – МФ РФ) субъектах федерации), Министерство Российской федерации по налогам и сборам, Федеральное казначейство.

Основными задачами этих органов является контроль за образованием и использованием государственных средств, контроль за деятельностью органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, денежной, налоговой и валютной политики, проверка правильности образования, сохранности и целевого использования государственных средств.

По фактам выявления нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответсвенность, органы государственного контроля передают материалы ревизий или проверок в правоохранительные органы [87].

Контроль за финансовыми потоками субъекта федерации на сегодняшний день реализуется как внешними органами (контрольно-счетная палата, в частности), так и внутренним органом (создаваемыми при финансовом управлении контрольно-ревизионными отделами).

Очевидно, что любой внешний контролирующий орган, несмотря на данные ему полномочия, в состоянии реализовать только постконтроль (в частности, традиционными задачами внешних контролирующих органов является проверка правильности ведения бухгалтерского учета, правильности распределения финансовых средств, контроль за внутренним контролирующим органом) на основании документов, относящихся к управлению финансовыми и материальными средствами и в ходе проверок финансово-хозяйственной и иной деятельности получателей бюджетных средств.

Существующая на сегодняшний день система внутреннего контроля (контрольно-ревизионные отделы) так же реализует исключительно постконтроль, и реализует его неэффективно (к примеру, при существующем на сегодняшний день количестве бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета – около 300 – КРО в состоянии проверить каждое учреждение не чаще, чем раз в три года, более того, КРО наделен значительно меньшими полномочиями - при выявлении нарушений, в частности, документы о фактах выявления нарушений передаются в соответствующие органы, которые уже затем сами принимают меры по наказанию виновных и компенсации ущерба.

Кстати, необходимо отметить, что возможности компенсации ущерба в случае нецелевого расходования средств бюджетными учреждениями, к примеру, ничтожно малы – руководитель несет исключительно административную ответсвенность, а само учреждение зачастую кроме бюджетных не имеет никаких иных средств для компенсации ущерба бюджету). Более того, постконтроль зачастую достаточно субъективен, так как оценить каждое нарушение возможно более мягко, чем оно того заслуживает.

Таким образом, мы видим две альтернативы осуществления контроля: либо постконтроль с целью ликвидации последствий нарушения, либо предварительный и оперативный контроль, устраняющий источник нарушений и делающий невозможным их появление, что, несомненно, наиболее эффективное решение проблем бюджета.

Предварительный контроль позволит повысить качество контрольно-ревизионной работы, косвенно повысит уровень планирования расходов получателями бюджетных средств; обеспечит прозрачность бюджета; даст возможность использовать остатки финансирования, не истраченного получателями бюджетных средств.