Формирование привилегированной пенсионной системы
Единая система пенсионного обеспечения в России, предусмотренная Законом 1990 г., как отмечалось, не состоялась. Привилегированная пенсионная системавводилась тремя основными способами.
Первый способ— установление непосредственно федеральным законом особых, привилегированных пенсий для отдельных категорий граждан из числа главным образом служащих определенных структур. Это вполне легальный способ. Для некоторых таких граждан вводилась собственная, предназначенная только для них, пенсионная подсистема; для других использовалась введенная ранее привилегированная система, установленная для кадровых военнослужащих (другими словами, они включались в эту систему наравне с такими военнослужащими).
К числу первых относятся судьи, в том числе Конституционного Суда РФ, депутаты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а к числу вторых — работники прокуратуры, налоговой полиции, сотрудники органов правительственной связи и т.д.
Второй способ— введение властью Президента РФ и Правительства РФ пенсий для граждан, занимающих так называемые государственные должности и должности федеральных государственных служащих, и рекомендация субъектам Федерации и органам местного самоуправления вводить соответствующие пенсии для «своих» служащих за счет собственных средств, а также установление в таком же порядке пенсий и доплат к ним некоторым другим категориям граждан.
Наконец, третий способ— установление властью Президента РФ персональных доплат к пенсии.
Именуются все эти выплаты по-разному: пенсиями, пожизненным денежным содержанием, доплатами к пенсиям и т.д. Однако их сущность от различий в их названии не меняется — все они являются пенсионными выплатами. Неодинаковое название таких выплат не случайно. Согласно Конституции РФ, пенсии, как и социальные пособия, устанавливаются законом (п. 2 ст. 39). Назвав указанные выплаты не пенсиями, а иначе, соответствующие властные структуры считают, видимо, что ими не нарушена Конституция. Кстати, иное название выплат породило ряд вопросов, которые требуют официального решения. Это, например, вопрос о порядке их выплаты: за прошлое время, если они своевременно не получены по различным причинам; за время нахождения в доме для престарелых или инвалидов; при выезде на постоянное место жительства за границу, в том числе в страны СНГ, и др.
На все пенсионные выплаты должен распространяться режим, установленный для пенсии. Прежде всего они должны вводиться лишь законом, как это предусмотрено Конституцией страны, а не решениями Президента или Правительства.
По своей сущности одни из этих выплат имеют признаки пенсии за выслугу лет, так как устанавливаются независимо от какого-либо возрастного ценза, другие — пенсии по старости, поскольку право на них обусловлено достижением соответствующего возраста. Однако для их получения во всех случаях необходим соответствующий специальный трудовой стаж, соответствующая выслуга лет.
Анализируя систему различных пенсионных выплат, введенных для отдельных категорий граждан (в основном служащих), можно сделать вывод, что для них установлены явно привилегированные правила пенсионного обеспечения по условиям и, главное, по уровню пенсий и их корректировке (увеличению) в дальнейшем, в период пребывания на пенсии по сравнению с правилами, действующими для подавляющего большинства других граждан. Размер привилегированных пенсионных выплат подчас в несколько раз превышает обычную максимальную пенсию, о чем уже говорилось. Не все даже развитые и благополучные страны могут позволить себе устанавливать столь высокий уровень пенсионного обеспечения отдельных групп граждан, так резко противопоставлять пенсионеров из числа служащих определенных структур всем другим пенсионерам.
Как известно, в соответствии с Законом 1990 г. на территории страны было приостановлено дальнейшее назначение персональных пенсий, а такие пенсии, назначенные ранее, отменялись. Все так называемые персональные пенсионеры стали получать пенсии наравне с другими гражданами. Основной причиной отмены персональных пенсий являлось то, что они устанавливались чаще всего за верную службу власти, режиму, независимо от реальных результатов деятельности, т. е. преимущественно чиновникам различных властных структур, партийных и профсоюзных органов. Кроме того, не без основания считалось, что персональные пенсии тем, кто стоит у руля власти на всех ее уровнях, исключают личную заинтересованность этих граждан в развитии общей системы пенсионного обеспечения, так как им гарантирована более высокая пенсия, да еще и с набором ряда дополнительных льгот к ней.
Однако с 1993 г. в России практически вновь были возрождены персональные пенсии. Их установление предусмотрено Указом Президента РФ от 20 декабря 1992 г. «О дополнительном материальном обеспечении граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией». Дополнительное материальное обеспечение именуется не персональной пенсией, а доплатой к обычной пенсии, назначенной по Закону 1990 г.: она устанавливается персонально по распоряжению Президента, предложение о ее назначении готовится его аппаратом. Доплату «выпрашивают», как и прежде, различные органы и граждане. Она составляет, как правило, 10 минимальных размеров оплаты труда, т. е. превышает максимальную обычную пенсию по старости примерно вдвое. Распоряжения Президента публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации. При желании каждый может ознакомиться с подобными распоряжениями и сделать соответствующие выводы о том, кому и за какие особые заслуги назначаются подобные весомые доплаты (к сожалению, конкретные заслуги в распоряжениях не указываются). С 1993 г. доплаты назначены сотням граждан, среди них немало артистов, драматургов, режиссеров и других представителей так называемой творческой интеллигенции, активно поддерживающих проводимую в стране политику.
Эти явно усмотренческие персональные доплаты к пенсии не укладываются в рамки какой-либо пенсионной подсистемы, в связи с чем рассматриваются в данном разделе.
Все пенсии и иные пенсионные выплаты, установленные для отдельных категорий граждан, рассмотренные в этой главе (доплаты к пенсии, ежемесячное денежное содержание и т.п.), выплачиваются за счет соответствующих бюджетных ассигнований. Исключение составляют пенсии народным депутатам Российской Федерации созыва 1990—1995 гг., полномочия которых были прекращены досрочно в сентябре 1993 г. Указом Президента РФ. Пенсии выплачиваются им за счет собственных средств Пенсионного фонда России.
§ 2. Пенсии для граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих
Назовем граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих, проще — государственными чиновниками. Это наиболее многочисленная когорта привилегированных пенсионеров.
Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации», государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет в соответствии с Федеральным законом. Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на назначение пенсии за выслугу лет, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации (ст. 19).
Таким образом, согласно названному акту, для государственных служащих должны быть введены пенсии за выслугу лет федеральным законом, стаж их государственной службы также должен исчисляться в соответствии с федеральным законом, как и все иные параметры пенсионного обеспечения (уровень пенсии, порядок ее выплаты и т.п.). Такой вывод основывается также на Конституции России, согласно которой пенсии устанавливаются законом (п. 2 ст. 39).
Российский парламент не счел возможным форсировать введение особых пенсий для федеральных государственных служащих. Главная причина этого очевидна — катастрофическое состояние общей для всех граждан пенсионной системы, недопустимость создания привилегированной системы для тех, кто трудился во властных структурах, кризисное состояние экономики и ограниченные ее финансовые возможности. Однако Президент и Правительство РФ посчитали, что это пробел в законодательстве, и в экстренном порядке восполнили его. Были изданы Указ «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» (он вступил в силу со дня его подписания — с 16 августа 1995 г.), а 31 января 1996 г. — Постановление Правительства РФ «О реализации Указа Президента Российской Федерации «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих». Этим постановлением утверждено Положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральных государственных служащих. В дальнейшем, 15 июня 1999 г. появился Указ, внесший некоторые изменения и дополнения в предыдущий Указ, и Правительство РФ утвердило новое Положение.
Так сложилась обособленная подсистема пенсионного обеспечения федеральных государственных чиновников.
Доплата к пенсии назначается тем чиновникам, которым пенсия назначена по Закону 1990 г. (в том числе досрочно с учетом Закона «О занятости населения в Российской Федерации»), если они занимали соответствующие должности на 16 августа 1995 г. (на 25 декабря 1996 г. и 1 октября 1998 г. для отдельных работников) или позднее.
Лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, предусмотренные Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации (председатель Правительства, его заместители, федеральные министры; руководители высшего государственного органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации, председатель Счетной палаты, его заместители; аудиторы; председатель Центрального банка Российской Федерации и некоторые другие), доплата устанавливается, если они занимали такие должности в общей сложности не менее года и освобождены от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий в связи с виновными действиями.
При таких же условиях имеют право на доплату к пенсии наиболее высокооплачиваемые чиновники [174].
Другим федеральным государственным служащим, должности которых указаны в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, доплата к пенсии устанавливается при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет (как у мужчин, так и у женщин) и увольнении с федеральной государственной службы по определенным уважительным причинам (в связи с ликвидацией соответствующих федеральных органов, достижением предельного возраста, несоответствием занимаемой должности вследствие состояния здоровья, по собственному желанию в связи с выходом на пенсию и т.д.).
Как правило, в стаж государственной службы, дающий право на доплату к государственной пенсии, включаются все периоды государственной службы на государственных должностях в федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, и их аппаратах, а также периоды государственной службы (работы) на государственных должностях субъектов Федерации, должностях государственных служащих этих субъектов, должностях местного самоуправления, а также в органах государственной власти и управления РСФСР и СССР.
Правительство России определило соответствующий перечень периодов государственной службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы, дающего право на ежемесячную доплату к государственной пенсии. Он достаточно широк. В частности, учитывается служба на должностях прокурорских работников, в федеральных судах; военная служба и служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; работа в аппаратах центральных профсоюзных органов СССР и нижестоящих профсоюзных органов, на освобожденных выборных должностях в этих органах и на освобожденных выборных должностях в профкомах органов государственной власти и управления; в аппаратах ЦК КПСС, нижестоящих первичных органах, на освобожденных выборных должностях в этих органах, а также в аппарате и на освобожденных выборных должностях в парткомах органов государственной власти и управления и в некоторых других управленческих структурах СССР.
Могут быть также включены в стаж государственной службы любые иные периоды работы, опыт и знания по которой признаны необходимыми для выполнения обязанностей по замещаемой должности федеральной государственной службы. Решение об этом принимает Минтруда РФ по согласованию с Минфином РФ и Минюстом РФ по представлению руководителя соответствующего государственного органа.
Размер ежемесячной доплаты к пенсиилицам, замещавшим государственные должности и должности наиболее высокопоставленных чиновников, зависит от длительности их пребывания на этих должностях. При замещении таких должностей от года до трех лет ежемесячная доплата устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты составляла 55%, а при замещении этих должностей свыше трех лет — 75% месячного денежного вознаграждения. Месячные денежные вознаграждения определяются (по выбору) либо по замещаемой должности на день достижения соответствующего возраста, дающего право на пенсию по старости, либо по занимаемой должности на день прекращения полномочий.
Другим федеральным государственным служащим доплата к пенсии исчисляется иначе.Ее размер зависит от стажа государственной службы. При 15-летнем стаже государственной службы доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты составила 45% месячного денежного содержания. За каждый полный год стажа государственной службы свыше 15 лет размер доплаты увеличивается на 3 % месячного денежного содержания. Однако общая сумма пенсии и доплаты не может превышать 75% месячного денежного содержания.
Размер доплаты этим государственным служащим исчисляется по их выбору либо из месячного денежного содержания за последние 12 полных месяцев государственной службы, предшествующей дню ее прекращения либо дню достижения соответствующего возраста, дающего право на пенсию по старости. Среднее месячное вознаграждение определяется путем деления общей суммы вознаграждения, полученного за эти месяцы, на 12. При этом при увеличении вознаграждения в расчетном периоде месячное денежное содержание рассчитывается с учетом его повышения за весь расчетный период. В состав денежного содержания практически включаются все выплаты, из которых складывается заработок чиновника, в том числе должностной оклад, надбавка к нему (за квалификационный разряд, за особые условия государственной службы, за выслугу лет) и премии, кроме премий, носящих единовременный характер. Однако общий размер месячного денежного содержания, исходя из которого исчисляется ежемесячная доплата, не должен превышать 1,8 должностного оклада (оклад плюс все остальные выплаты в пределах 0,8 оклада).
Ежемесячная доплата к пенсии пересчитывается по мере повышения должностных окладов тем чиновникам, которые продолжают службу.Пересчет доплаты осуществляется со дня повышения окладов.
Доплата к пенсии выплачивается со дня подачи заявления о ее установлении, но не ранее, чем со дня увольнения с государственной службы и назначения государственной пенсии.
Определена также особая процедура установления доплаты к пенсии.Заявление об этом подается руководителю организации по месту последней работы. Решение об установлении доплаты к пенсии (в процентах к денежному содержанию) принимается им в 14-дневный срок. Затем оно в 7-дневный срок направляется в Минтруда, который в месячный срок определяет размер (сумму) доплаты и передает оба решения для исполнения в местный орган социальной защиты населения по месту жительства получателя пенсии и доплаты к ней.
Доплата выплачивается ежемесячно вместе с пенсией.При замещении соответствующих должностей (государственной должности РФ, государственной должности субъекта РФ, выборной муниципальной должности, должности федеральной службы, государственной должности государственной службы субъекта РФ или муниципальной должности муниципальной службы) выплата ежемесячной доплаты приостанавливается. Возобновляется выплата в том же порядке, который предусмотрен для ее установления. Следовательно, всякая иная работа не препятствует получению доплаты к пенсии.
Ежемесячная доплата не устанавливается к пенсии за выслугу лет, ежемесячному пожизненному денежному содержанию, дополнительному пожизненному ежемесячному материальному обеспечению, к ранее установленной субъектом РФ доплате к пенсии.
Правила, которые введены Указом от 15 июня 1999 г., несколько отличаются от действовавших до этого. Наиболее существенные отличия: повышены требования к продолжительности стажа государственной службы — с 12 лет 6 мес. и 10 лет — соответственно для мужчин и женщин — до 15 лет независимо от пола; установлен определенный срок работы (не менее года) для получения доплаты к пенсии тем гражданам, которые замещали государственные должности и некоторые другие должности (ранее какой-либо срок не был предусмотрен); снижены размеры доплаты с 55% до 45% и понижен максимальный размер доплаты с 80% до 75% ежемесячного денежного содержания; предусмотрен дифференцированный размер доплаты для граждан, занимавших государственные должности и некоторые другие должности (от года до трех лет и свыше трех лет — 55% и 75% ежемесячного денежного содержания вместо 80%); установлено, что для всех доплаты исчисляются исходя из среднего ежемесячного денежного содержания, определяемого за 12 полных месяцев работы, кроме тех граждан, которые замещали государственные должности и некоторые другие должности. Это позволяет сделать вывод, что некоторые наиболее очевидные излишества в пенсионном обеспечении устранены. Однако в целом привилегированная система пенсионного обеспечения сохраняется.
В Законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» указано, что в случае смерти, связанной с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия, порядок назначения и выплаты этой пенсии определяются федеральным законом. Закон, как отмечалось, не принят; особые пенсии для тех семей, которые потеряли кормильца вследствие указанной причины, подзаконными актами также не установлены. Следовательно, пенсии семьям государственных чиновников назначаются на общих основаниях.
Привилегированная подсистема охватывает в настоящее время не только федеральных чиновников. Упомянутым Указом Президента субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии для «своих» чиновников за счет собственных средств. Во многих регионах такие гарантии, в том числе весомые доплаты к пенсии, установлены и средства для этих целей, несмотря на экономические трудности, изысканы.
Нормативные правовые акты, принятые в регионах, в основном основываются на федеральных актах. Однако в ряде случаев отдельные вопросы в них решаются иначе. Так, в Законе о стаже государственной муниципальной службы в Свердловской области предусматривается возможность включения в стаж государственной службы периода временной нетрудоспособности, наступившей во время государственной или муниципальной службы, времени инвалидности I и II групп вследствие увечья, полученного на государственной или муниципальной службе, времени ухода за ребенком до достижения им трех лет. Согласно Закону о государственной службе Ивановской области и Закону о государственной службе Челябинской области, в указанный стаж может включаться по решению государственного органа работа на других предприятиях, в организациях, учреждениях. В регионах размер доплаты определяется обычно так же, как и на федеральном уровне, но в отдельных случаях он несколько ниже. Например, в соответствии с Законом о государственной службе Республики Мордовии размер пенсии и доплаты за выслугу свыше указанной увеличивается на 2, а не на 3%, причем общая сумма пенсии и доплаты не может превышать 70% месячного денежного содержания[175].
Выше отмечалось, что право на доплату к пенсии имеют те государственные чиновники, которые занимали соответствующие должности на 16 августа 1995 г. или позднее. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 467[176] ежемесячная доплата к государственной пенсии, назначенной на основании Закона 1990 г., введена также для определенных лиц, замещавших должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, проживающих на территории Российской Федерации.
Ежемесячная доплата к пенсии производится им в соответствии с предусмотренным Указом от 16 августа 1995 г. порядком, независимо от времени оставления государственной службы. Указом утвержден соответствующий перечень должностей. В него включена вся «верхушка» органов государственной власти и управления СССР и РСФСР (Верховных Советов СССР и РСФСР, их президиумов, палат; Правительства СССР и РСФСР, вплоть до бывших министров и председателей государственных комитетов; управляющие делами Совета Министров СССР и РСФСР и др.).
Соответствующие Положения в связи с этими указами изданы Правительством РФ: сначала 20 мая 1996 г., а затем 11 ноября 1999 г.[177], взамен Положения, утвержденного ранее.
Указанным гражданам устанавливается доплата к пенсии в зависимости от времени замещения соответствующей должности с таким расчетом, чтобы доплата вместе с пенсией составляла 45, 55 или 75% месячного денежного содержания (соответственно при замещении должности до одного года, от одного года до трех лет и свыше трех лет). Ранее размер доплаты составлял 75% независимо от времени замещения должности.
Субъектами Российской Федерации приняты данные им рекомендации установить соответствующие доплаты к пенсиям «своим» бывшим высокопоставленным чиновникам за счет собственных средств.