Экспертно-аналитическая деятельность
Проведение экспертно-аналитических мероприятий в отчетном году являлось ключевым направлением деятельности Счетной палаты при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля. Усиление экспертно-аналитической составляющей в деятельности Счетной палаты в последние годы обусловлено принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В соответствии с установленными бюджетными полномочиями и планом работы Счетной палаты на 2016 год предусматривалось проведение экспертно-аналитических мероприятий по следующим направлениям: внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета города Оренбурга и подготовка заключения на отчет об исполнении бюджета города Оренбурга за 2015 год; ежеквартальная подготовка информации об исполнении бюджета города Оренбурга текущего 2016 года, подготовка заключения на проект бюджета города Оренбурга на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов; проведение финансово-экономических экспертиз проектов решений Оренбургского городского Совета о внесении изменений в бюджет города Оренбурга на 2016 год и проектов других муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств города Оренбурга, а также муниципальных программ. Кроме этого, в рамках осуществления экспертно-аналитической деятельности на 2016 год предусматривалось проведение 2-х мероприятий по аудиту в сфере закупок для муниципальных нужд.
В 2016 году Счетной палатой проведено 138 экспертно-аналитических мероприятия, по результатам которых составлены:
· 12 заключений на решения Оренбургского городского Совета, из них: 7 заключений на уточнение бюджета, утвержденного на текущий финансовый год, 2 заключения на проект бюджета на очередной финансовый год, 1 заключение на проект решения об исполнении бюджета за прошедший год и 2 заключения на прочие проекты решений, касающихся расходных обязательств.
· 120 заключений на проекты постановлений и распоряжений администрации города Оренбурга, в том числе 100 заключений на проекты об утверждении муниципальных программ или о внесении в них изменений;
· 1 заключение на годовой отчет об исполнении бюджета за 2015 год;
· 3 аналитических записки по отчету об исполнении бюджета за 1 квартал, 1 полугодие и 9 месяцев 2016 года;
· 2 заключения по результатам аудита в сфере закупок.
Количество и структура проведенных в отчетном году экспертно-аналитических мероприятий представлены на следующей диаграмме.
Диаграмма 4
По итогам проведенных экспертно-аналитических мероприятий Оренбургскому городскому Совету и администрации города Оренбурга направлено 42 замечания и предложения, 34 из которых учтены при принятии муниципальных правовых актов в 2016 году и 8 – в истекшем периоде 2017 года.
В отчетном году Счетной палатой проведена финансово-экономическая экспертиза проекта решения Оренбургского городского Совета «О бюджете города Оренбурга на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»(далее – Проект решения о бюджете), по результатам которой подготовлено соответствующее заключение и направлено в Оренбургский городской Совет. Экспертиза Проекта решения о бюджете проводилась на соответствие действующему законодательству, обоснованности доходных и расходных частей местного бюджета, дефицита бюджета и источников его финансирования, размера муниципального долга и расходов на обслуживание муниципального долга.
При проведении экспертизы Проекта решения о бюджете Счетная палата отметила, что формирование доходов бюджета города Оренбурга на 2017-2019 годы осуществлялось в условиях продолжающегося замедления темпов экономического развития. На среднесрочную перспективу прогнозировалось снижение общего объема доходов бюджета, обеспеченное сокращением поступлений неналоговых доходов, межбюджетных субсидий, дотаций и прочих безвозмездных поступлений, а также отсутствием планируемых иных межбюджетных трансфертов.
Анализируя проект расходной части бюджета, Счетная палата отметила, что на предстоящую трехлетку также планировалось сокращение бюджетных расходов. Наиболее значительное сокращение предусматривалось по разделам 0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство», 1000 «Социальная политика» и 0400 «Национальная экономика», что, в основном, связано с сокращением плановых безвозмездных поступлений из областного бюджета.
В своем заключении Счетная палата обратила внимание, что бюджет города Оренбурга на предстоящий трехлетний бюджетный цикл сформирован на основе муниципальных программ – более 90% от общего объема бюджетных ассигнований составили расходы на реализацию мероприятий 29-ти программ. Проанализировав объемы программных расходов, предусмотренных Проектом решения, и объемы финансирования утвержденных муниципальных программ, Счетная палата отметила, что наиболее высокий уровень финансирования программных мероприятий обеспечен в рамках программ, направленных на решения задач в сфере образования и культуры, физической культуры и спорта, работы с молодежью, профилактики ВИЧ и наркомании, что отражает социальную направленность программных расходов бюджета. Одновременно высокая обеспеченность бюджетными расходами муниципальных программ в сфере благоустройства города Оренбурга, в том числе вопросов дорожного хозяйства и транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и развитие округов города Оренбурга, отражает приоритеты исполнения органами местного самоуправления установленных полномочий по решению вопросов местного значения.
По результатам анализа планируемых программных расходов Счетная палата предложила привести в соответствие программные расходы проекта бюджета с программными назначениями 10-ти муниципальных программ. В связи с отсутствием финансовых ресурсов на реализацию мероприятия муниципальной программы «Социальная поддержка жителей города Оренбурга» на 2015-2019 годы» внести в Проект решения о бюджете нормы о приостановлении на 2017 – 2019 годы действия решения Оренбургского городского Совета от 23.04.2007 № 262 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан», в части ежемесячной денежной выплаты на проезд пенсионерам города.
По итогам рассмотрения размера дефицита бюджета, источников его финансирования, а также планируемых внутренних заимствований и расходов на обслуживание муниципального долга, Счетная палата предложила включить в источники внутреннего финансирования дефицита бюджета плановые поступления от продажи акций акционерных обществ, предусмотренные внесенным на рассмотрение в Оренбургский городской Совет проектом Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2017-2019 годы, с одновременным сокращением суммы планируемых к получению кредитов и других показателей по муниципальным заимствованиям и расходов на обслуживание муниципального долга.
В ходе рассмотрения Проекта решения о бюджете администрацией города Оренбурга учтены предложения Счетной палаты, в том числе:
· в проект внесены поправки, в части включения нормы о приостановлении на 2017 – 2019 годы ежемесячных денежных выплат на проезд пенсионерам города;
· представлены проекты муниципальных актов о внесении изменений в муниципальные программы с объемами финансирования в соответствии с Проектом решения о бюджете;
· из проекта решения Оренбургского городского Совета «Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества города Оренбурга на 2017-2019 годы» исключены нормы о планируемой продаже акций двух акционерных обществ.
В отчетном году Счетной палатой проведено 7 финансово-экономических экспертиз проектов решений Оренбургского городского Совета о внесении изменений в бюджет города Оренбурга на 2016 год. В ходе проведения данных экспертиз Счетной палатой выявлялись отдельные замечания в части несвоевременного представления проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в муниципальные программы, являющихся основанием для внесения изменений в плановые бюджетные назначения. В связи с чем, Счетной палатой вносились соответствующие предложения рекомендательного характера, которые учитывались при принятии решений.
В 2016 году Счетной палатой проведено 122 финансово-экономические экспертизы проектов муниципальных правовых актов, в части, касающейся расходных обязательств города Оренбурга, в том числе 100 - на проекты об утверждении муниципальных программ, либо о внесении в них изменений. По итогам проведения данных экспертиз Счетной палатой выявлялись следующие нарушения и недостатки: несоответствие проекта муниципальной программы требованиям, установленным Порядком разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Оренбурга, утвержденным постановлением администрации города Оренбурга от 22.05.2012 № 1083-п, отсутствие финансово-экономических обоснований и подтверждающих их документов, полнота внесения изменений в утвержденные муниципальные акты, соответствие объемов финансирования и целевых показателей муниципальных программ, наличие несогласованности показателей внутри программы, а также арифметические ошибки.
Все заключения по результатам проведенных экспертиз направлялись субъектам правотворческой инициативы, подготовившим проекты муниципальных актов. При наличии замечаний, субъектом правотворческой инициативы вносились изменения в проекты, учитывающие предложения Счетной палаты по их устранению.
В отчетном году Счетной палатой проведена внешняя проверка отчета об исполнении бюджета города Оренбурга за 2015 год, по результатам которой подготовлено заключение и направлено в установленные сроки в Оренбургский городской Совет и Главе города Оренбурга. В данном заключении отражен анализ показателей исполнения бюджета города Оренбурга в 2015 году, а также факторов, оказавших на них влияние, в том числе социально-экономическое развитие города Оренбурга.
По итогам внешней проверки в своем заключении Счетная палата подтвердила достоверность Отчета об исполнении бюджета города Оренбурга за 2015 год, представленного в виде консолидированной бюджетной отчетности муниципального образования «город Оренбург», составленной на основании сводной бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.
По результатам анализа факторов, влияющих на исполнение бюджета, Счетная палата отметила, что изменения действующего законодательства, оказывающие существенное влияние на объемы доходной и расходной частей бюджета города Оренбурга в 2015 году, не принимались. Основными причинами увеличения объема доходной части бюджета являлся рост объема как налоговых и неналоговых доходов, сложившийся на фоне роста основных макроэкономических показателей социально-экономического развития города Оренбурга, так и безвозмездных поступлений в связи с увеличением поступлений межбюджетных трансфертов из областного бюджета. Указанные доходы в отчетном году направлены на бюджетные расходы в сфере образования, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства.
Проанализировав исполнение доходной части бюджета, Счетная палата обратила внимание на высокий процент исполнения бюджетных назначений практически по всем подгруппам налоговых и неналоговых доходов. Превышение плановых показателей более, чем на 10% сложилось по 8-ми подгруппам доходов из 11-ти. По отдельным подгруппам и кодам доходов плановые показатели превышены в несколько раз, что свидетельствует о недостатках планирования доходов бюджета города Оренбурга главными администраторами доходов на стадии формирования проекта решения о бюджете. Полученные в течение финансового года сверх утвержденных плановых показателей налоговые и неналоговые доходы в бюджете города Оренбурга не уточнялись и фактически направлены на замещение получения кредитов и сокращение утвержденного размера дефицита бюджета.
Проанализировав расходную часть бюджета города Оренбурга, Счетная палата отметила, что общий объем исполненных бюджетных назначений в целом по расходам составил 92,8%.Наиболее низкий уровень исполнения бюджетных ассигнований сложился по разделу 0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство» (66%). Также на недостаточном уровне исполнены расходы по разделам: 1000 «Социальная политика», 1100 «Физическая культура и спорт» и 0100 «Общегосударственные вопросы». Согласно бюджетной отчетности основными причинами, повлиявшими на неисполнение бюджетных назначений по расходам, являлись: финансирование расходов по факту выполнения работ; оптимизация расходов; неосуществление запланированных расходов в результате позднего поступления субсидий из вышестоящих бюджетов; длительность процедур размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд; несостоявшиеся торги; экономия, сложившаяся в результате проведения конкурсных процедур; финансирование расходов в меньшем объеме, в связи с заявительным принципом оказания ряда услуг (обеспечение мер социальной поддержки граждан, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и др.).
По итогам анализа исполнения муниципальных программ, Счетная палата отметила, что более 80% от расходной части бюджета в 2015 году направлены на реализацию 40-ка муниципальных программ, что составило 91,9% от плановых назначений. На достаточно высоком уровне от утвержденных бюджетных и программных назначений в 2015 году обеспечено исполнение основного объема муниципальных программ. Согласно отчетам ответственных исполнителей о реализации муниципальных программ по большинству программных мероприятий целевые показатели достигнуты или превысили плановые значения.
В своем заключении Счетная палата обратила внимание на то, что при реализации в 2015 году 3-х муниципальных программам сложился результат, в соответствии с критериями ежегодной оценки эффективности, установленными постановлением администрации от 22.05.2012 № 1083-п, соответствующий неэффективной реализации программ. Также по результатам анализа эффективности исполнения муниципальных программ Счетная палата отметила замечания в части недостатков планирования объемов финансирования программных мероприятий или значений целевых показателей; наличия отдельных фактов превышения кассовых расходов над предусмотренным программой объёмом финансирования, за счет перераспределения средств между программными мероприятиями; неточности расчетов общего уровня достижения результата (без учета неисполненных целевых показателей).
По итогам рассмотрения источников финансирования дефицита бюджета, Счетная палата обратила внимание на то, что основными источниками сложившегося профицита при исполнении бюджета в 2015 году являлись изменения остатков на счетах бюджета, сложившиеся в связи с перевыполнением плановых показателей по доходам и неисполнением в полном объеме плановых показателей по расходам. Утвержденная решением о бюджете программа муниципальных внутренних заимствований города Оренбурга на 2015 год фактически исполнена в полном объеме только в части получения и погашения бюджетных кредитов, предоставленных на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. Планируемое в программе привлечение и погашение кредитов от кредитных организаций исполнено не в полном объеме.
Результаты внешней проверки Отчета об исполнении бюджета города Оренбурга за 2015 год послужили основой для подготовки в соответствии с требованиями действующего законодательства заключения на проект решения Оренбургского городского Совета «Об исполнении бюджета города Оренбурга за 2015 год». В данном заключении Счетной палатой сделаны выводы о соответствии показателей проекта решения показателям Отчета об исполнении бюджета города Оренбурга за 2015 год, достоверность которого подтверждена результатами внешней проверки, а также о соответствии проекта требованиям, установленным бюджетным законодательством и муниципальными правовыми актами. По итогам рассмотрения проекта Счетная палата предложила Оренбургскому городскому Совету принять проект решения «Об исполнении бюджета города Оренбурга за 2015 год».
В отчетном году на основании квартальной отчетности об исполнении бюджета города Оренбурга, Счетной палатой ежеквартально проводился мониторинг и анализ исполнения бюджета, а также факторов, оказывающих влияние на формирование основных показателей исполнения бюджета. В течение года подготовлены и направлены в Оренбургский городской Совет 3 аналитические записки, содержащие информацию об исполнении бюджета города Оренбурга за 1 квартал, 1 полугодие и 9 месяцев 2016 года, сформированные на основании представленных отчетов за соответствующий период.
Кроме этого, в 2016 году в форме экспертно-аналитических мероприятий Счетной палатой проведено 2 мероприятия по аудиту в сфере закупок, в том числе: аудит в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд, осуществляемых в рамках реализации муниципальной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда муниципального образования «город Оренбург» на 2013 - 2017 годы» и аудит в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд, направленных на приведение ливневой канализации города Оренбурга в регламентное состояние, в рамках реализации муниципальной программы «Жилищное хозяйство и благоустройство на территории города Оренбурга» на 2015 - 2020 годы». В ходе проведения данных мероприятий рассмотрено 227 контрактов и договоров, заключенных тремя муниципальными заказчиками (УЖП, УСДХ и УЖКХ) на общую сумму 2 327 093,1 тыс. рублей. По результатам рассмотрения данных контрактов и договоров Счетная палата отметила низкую реальную конкуренцию при проведении конкурсных процедур в рамках реализации указанных муниципальных программ, в виду отсутствия участников закупок, отвечающих требованиям закона.
По итогам проведенных мероприятий, закупки в рамках исполнения муниципальной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда муниципального образования «город Оренбург» на 2013 - 2017 годы» и, соответственно, реализация самой программы признаны неэффективными, что также подтверждается отчетами ответственного исполнителя программы (УЖП).